Introducción

La investigación que dio origen al presente artículo tuvo como finalidad estudiar la manera en que los productores agrícolas de la zona rural de Pasto conocieron y participaron de la formulación del CONPES 3582 de 2009 (Política Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación). Para dar cumplimiento a este objetivo general, se realizó un proceso analítico de carácter integral que acudió a fuentes de información primarias y secundarias. El estudio permitió conocer la percepción de la población frente a la formulación de la política y la forma en que se articularon los actores institucionales del municipio y el departamento en dicho proceso.

Tomando como referencia lo expuesto por Valencia (2020), el análisis de la formulación de una política pública puede hacerse para obtener resultados en dos campos: lo académico y lo contextual. El proceso analítico, para fines académicos, busca describir los elementos que tuvieron en cuenta los hacedores de política (public policy makers) en la formulación. Siguiendo esta idea, Dunn (2017) plantea que el análisis debe partir del pragmatismo, es decir, de la interacción directa entre el analista y la población involucrada. En este caso, se considera que la acción de analizar debe ir más allá de esquemas superficiales y secuenciales, que solo tienen capacidad para describir.

En palabras de Patton et al. (2016), las políticas públicas sobre ciencia, tecnología e innovación (CTei) surgen como medios para proveer nuevas herramientas en ciertas dimensiones de la sociedad, como por ejemplo, la económica, la ambiental, la política y la social. De tal manera, el instrumento de intervención busca actualizar el modus vivendi de la población mediante la adaptación de nuevos elementos tecnológicos propios de la globalización.

Para comprender la forma y el grado de participación de los productores agrícolas de la zona rural de Pasto se recurrió a un esquema metodológico propio de la investigación, el cual facilitó, de manera cualitativa y racional, precisar si efectivamente la población tuvo conocimiento y capacidad de participación en el diseño de mecanismos para la incorporación de CTei en los procesos productivos. Partiendo del postulado anterior, se utilizaron los principios del modelo de elección racional, con el fin de conocer y analizar las razones por las cuales un agente racional (el Estado colombiano a través de los hacedores de política pública) actúa de acuerdo a tipificaciones modeladas propias de una población específica (Dietrich y List, 2009).

Ahora bien, en el marco de la producción agrícola rural, Duarte et al. (2003) señalan que, tradicionalmente, se ha entendido que la incorporación de CTei en los sistemas productivos deja como resultado una mejora en los índices de competitividad, calidad y volúmenes de producción. Sin embargo, para comprobar la validez de esta idea se hace necesario conocer si la población objetivo está en capacidad de adaptar dichos elementos (de CTei) a sus formas tradicionales de producción.

En la actualidad, es posible señalar la existencia de dificultades económicas, sociales y políticas en el sector agrícola colombiano que han afectado, de forma directa, a las poblaciones rurales, caracterizadas principalmente por desempeñar actividades productivas relacionadas con la agricultura y sus derivados. No obstante, a pesar de los avances tecnológicos y los efectos de la globalización, las zonas marginales del país no han logrado adecuarse a nuevas formas de producción que son cada vez más exigentes y competitivas.

Es notorio que la adaptación de tecnologías en las zonas aisladas y periféricas ha tenido serios obstáculos, dejando como resultado la incapacidad de apropiar este tipo de elementos en las actividades de producción agrícola. En Colombia, para el año 2009 se proyectó la Política Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación mediante el CONPES 3582, en el cual se establecieron las disposiciones para estimular el desarrollo científico y tecnológico a lo largo de todo el territorio nacional. Para lograr este propósito, el diseño de la política pública se fundamentó en seis objetivos: 1) fomentar la innovación en el aparato productivo, 2) fortalecer la institucionalidad del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (snCTei), 3) fortalecer el recurso humano para la investigación y la innovación, 4) promover la apropiación social del conocimiento, 5) focalizar la acción del Estado en el desarrollo de sectores estratégicos en el largo plazo, los cuales estén caracterizados por la producción de bienes y servicios con alto contenido científico y tecnológico, y 6) desarrollar y fortalecer las capacidades locales mediante el diseño y ejecución de planes de cooperación para la investigación y el fortalecimiento de los sistemas regionales de CTei.

Referente teórico

El significado de las políticas públicas se puede definir de varias maneras; sin embargo, en el desarrollo de la investigación que soporta el presente artículo, se entendió la política pública como una herramienta de intervención estatal para la corrección de un problema que afecta a una población en específico. Para Roth (2002), una política pública se refiere a la acción que realiza el Estado para cambiar una situación problemática en la sociedad, definición que reconoce cuatro elementos: el problema público, la implicación del gobierno (representación del Estado), los objetivos deseables y el proceso (ciclo). En relación con esta última idea, Gómez (2012) entiende que el proceso involucra una serie de pasos que permiten observar su construcción y desarrollo a lo largo de cinco etapas: agenda gubernamental, definición del problema, diseño, implementación y evaluación.

De otra parte, analizar la formulación de una política pública de CTei implica un proceso que debe ir más allá de la simple interpretación del origen de la misma. De acuerdo con Boneti (2017), es fundamental reconocer las causas y determinantes inherentes a la elaboración de las políticas públicas, lo cual, necesariamente, debe estar soportado en teorías, ideologías y elementos aplicativos. A su vez, Amosa (2018), en su informe Policy Analysis Engagement Toolkit, plantea que el análisis de una política facilita visibilizar la forma en que actúan las instituciones públicas y/o privadas para solucionar un problema social.

Ahora bien, dicho análisis puede sopesarse a partir de tres aproximaciones: racional, cognitiva y estructural (estructuras de gobierno). Según Marume et al. (2016), existe un amplio debate sobre cuál es el mejor método, discusión que ha evolucionado conforme avanza también la interacción entre los contextos de orden político y social. Por lo tanto, la discusión sobre el mejor modelo analítico de políticas ha surgido como producto de la evolución epistemológica de las ciencias sociales y de diferentes dinámicas endógenas en espacios académicos. Con base en lo anterior, la tabla 1 conceptualiza las tres aproximaciones para el análisis de las políticas públicas:

Tabla 1: Aproximaciones para analizar políticas públicas

Para comprender e interpretar correctamente estos enfoques, es necesario advertir que la formulación de tales instrumentos, según Torres y Santander (2013), hace referencia a un intercambio de ideas y cosmovisiones entre distintos actores políticos que interactúan en escenarios formales e informales. El objetivo final es reflejar resultados coherentes y concertados sobre el papel de cada actor y la forma en la que se va a enfrentar el problema público identificado, sobre todo respecto del papel del Estado (gobernanza).

El proceso de formulación está ligado a la gobernanza y a la forma en que esta se concibe por parte de los actores involucrados. Para Córdova (2018), el carácter vinculante de la gobernanza en la construcción de políticas apunta a la manera en que las estructuras institucionales, resultantes de la interacción entre el Estado, el mercado y la sociedad, facilitan una concepción coherente de los objetivos; no obstante, Vázquez (2014) otorga un papel importante a los agentes no gubernamentales en el esquema de gobernanza. Por su parte, para Castro (2011) lo anterior es un planteamiento estándar, dado que, en este escenario, la gobernanza refleja únicamente las capacidades de gobernar. Por lo tanto, la sociedad es entendida como el problema y no como parte de la solución, priorizando la soberanía y autonomía del Estado sobre la sociedad, perspectiva que se ha denominado old governance. Hoy en día, la existencia del new public management ha establecido la necesidad de reconocer el papel de la sociedad en los procesos de gobierno, por lo que los actores sociales se consideran base fundamental para el diseño y formulación de políticas públicas.

Según Moreno (2024), es importante que los resultados derivados del análisis de políticas públicas permitan la identificación del enfoque usado para la formulación, a fin de conocer el grado de participación ciudadana. A partir de lo propuesto por Muñoz et al. (2024), si en la construcción de una política se toman decisiones desarrollistas y jerárquicas, se entiende que la relación entre formuladores y población objetivo es de arriba hacia abajo (top down).

La formulación de políticas públicas mediante el enfoque top down muestra la centralización del poder y de la capacidad para tomar decisiones por parte de los entes gubernamentales (Gutiérrez, 2023). Según plantean Vieira y Salamanca (2024), este escenario implica que las acciones de intervención hacia problemas públicos se originan en los niveles superiores de gobierno, lo cual minimiza los espacios de argumentación y debate con la población objetivo.

Para Vieira (2017), tanto en Estados Unidos, como en América Latina y en algunos países de Europa, la lógica de análisis de política pública no solamente se orienta a la descripción y entendimiento de las capacidades del gobierno o al estudio académico de las acciones establecidas para solucionar un problema público; por el contrario, dicho análisis busca mejorar la toma de decisiones en el diseño mediante la consideración específica de un amplio conjunto de alternativas existentes que, necesariamente, se ajusten a las demandas del contexto.

La formulación de las políticas públicas se puede estudiar con diversos métodos y temporalidades, por lo cual, los investigadores pueden realizar análisis en diferentes ciclos, incluso cuando estas han llegado a su fin. Según Patton et al. (2016), se puede determinar que el método de análisis trae diferentes resultados que se interrelacionan. Desde esta premisa se establecen tres métodos generales: 1) análisis ex-ante: el estudio analítico se hace antes de la ejecución de la política pública; 2) análisis concomitante: proceso analítico paralelo al diseño y formulación; 3) análisis ex-post: se realiza una vez haya terminado todo el proceso (efecto retrovisor). Dado lo anterior, los dos primeros tipos de análisis permiten tomar acciones correctivas para el desarrollo y la ejecución de la política pública, mientras que el último método genera herramientas para no cometer falencias en las nuevas formulaciones y la construcción de políticas públicas venideras.

En palabras de Goyeneche y Parodi (2017), la acción de analizar una política pública (tomando cualquiera de los tres métodos mencionados anteriormente), se relaciona con el futuro, razón por la cual se debe tener en cuenta la prospectiva, dado que es una manera de estructurar la discusión sobre las posibles formas que tomará el futuro. Según esto, es importante la previsibilidad de los posibles escenarios futuros, para advertir riesgos y oportunidades a fin de determinar el mejor camino viable para llegar a la situación deseada.

Metodología

La investigación fue cualitativa con enfoque analítico descriptivo, dado que, según Tierney y Clemens (2011), se ajusta al análisis de políticas públicas. Para el tratamiento de la información se usó el modelo de elección racional, el cual generó un vínculo entre las categorías identificadas para el alcance de los objetivos. El proceso analítico permitió explorar las esferas social y económica a partir de los lineamientos concebidos en la formulación de la política. En palabras de Rodríguez (2019), el carácter cualitativo articula la explicación del fenómeno estudiado mediante la propuesta y ajuste de un modelo teórico que desarrolla categorías de análisis.

Debido a la naturaleza del estudio, el trabajo de campo se hizo a través de los planteamientos propios de la investigación cualitativa; el contacto interactivo con la población fue fundamental para la obtención de la información primaria. Con base en lo expuesto por Briones (1998), el uso de esta amalgama investigativa para el estudio de la comunidad requiere de los aportes de las poblaciones de acuerdo a su sentir y a su percepción sobre una problemática. También, según propone Bernal (2016), cuando es un sentimiento compartido es posible generalizar las percepciones de la comunidad mediante la expresión de casos específicos (método inductivo). Para el caso de esta investigación, se trabajó con 150 unidades de observación con la misma identidad axiológica, cuya selección se realizó con base en la homogenización de las siguientes categorías personales: ser líderes o lideresas sociales, representantes de los 17 corregimientos, representantes indígenas, representantes campesinos y con participación en cabildos y presupuestos participativos (Alcaldía Municipal de Pasto, 2020).

En la tabla 2 se muestran los tres momentos de aplicación del modelo de elección racional.

Tabla 2: Análisis de la formulación de la Política Nacional de CTei coadyuvado en el modelo de elección racional

En este orden de ideas, para el desarrollo metodológico se construyeron las siguientes categorías que sirvieron como fundamentos de análisis: 1) acompañamiento institucional, el cual estuvo ligado al enfoque de gobernanza, 2) interacción entre el gobierno y los actores, tanto políticos como sociales, 3) gobernabilidad, que permitió conocer la capacidad del Estado para gobernar, 4) relaciones de interacción político-social, formadas alrededor del diseño.

Contexto de la investigación

Con base en las características del contexto, se determinó que el área urbana del municipio de Pasto es el epicentro de las características económicas, sociales y administrativas del departamento. Además, se describe la composición territorial de este: tiene una extensión de 1181 km², y lo estructuran 12 comunas y 414 barrios. En el área rural existen 17 corregimientos: Catambuco, El Encano, Buesaquillo, Mocondino, San Fernando, La Laguna, Genoy, La Caldera, Jongovito, Morasurco, Mapachico, Obonuco, Cabrera, Jamondino, Gualmatán, El Socorro y Santa Bárbara (Alcaldía Municipal de Pasto, 2020).

Para el año 2019, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (dane, 2019) estableció en el documento de proyección municipal del departamento de Nariño que la población total para el municipio de Pasto fue de 455 678 habitantes, desagregados de la siguiente forma: la población del área urbana fue de 381 494 personas, el 83,7 % del total, y la del área rural fue de 74 184, equivalente al 16,3 %; de estos últimos, la población rural que desarrolló actividades agrícolas representó el 87 % (Alcaldía Municipal de Pasto, 2020). De acuerdo con lo anterior, el tamaño del universo para esta investigación se estableció en 64 540 personas y el cálculo de la muestra se obtuvo de la siguiente manera:

En donde:

Donde,

n es el tamaño de la muestra ajustado

n ₀ tamaño de la muestra preliminar

N es el tamaño de la población

p es la proporción esperada de individuos en la población que poseen la característica de estudio

es el valor crítico de la distribución normal estándar asociado al nivel de confianza

d es el margen de error

α es el nivel de significación igual a 1-nivel de confianza

La representatividad de la muestra que se determina en la tabla 3 se fundamenta en lo planteado por Otzen y Manterola (2017), quienes consideran que se puede tener una muestra pequeña, cuando a partir de criterios axiológicos la expresión de las unidades de observación es similar o idéntica. En concordancia con este planteamiento, Serna (2019) expresa que una muestra que no supera las doscientas unidades de observación es representativa cuando las expresiones de los sujetos se encaminan en la misma dirección, de tal manera que el proceso exploratorio permite generalizar los resultados observados que provienen de casos específicos.

Tabla 3: Muestra de la población sector rural municipio de Pasto, 2022

Fuente: elaboración propia

Como plantean González et al. (2022), en relación con la investigación cualitativa en concordancia con los principios de generalización propios del método inductivo, para determinar la muestra se puede considerar un error esperado mayor (que no supere el 10 %), lo que genera fiabilidad representativa. En esta investigación se usó un error esperado del 8 %, considerando una muestra de 150 personas sin perder la representatividad estadística. El proceso es ratificado por Manzano (1998), quien establece que, a partir del principio de eficiencia, un número reducido de sujetos permite generalizar resultados debido a la similitud de las características axiológicas y perceptivas de la población.

En el trabajo de campo, se aplicaron 150 cuestionarios a productores agrícolas y en mesas de trabajo, lo cual evidenció que los actores del sector rural del municipio de Pasto tenían la misma identidad axiológica respecto a la formulación de la política pública de CTei.

Además, se realizó una entrevista semiestructurada que, según Vargas Jiménez (2012), se diseña partiendo de la información requerida y se aplica directamente a unidades con conocimiento sobre el tema de investigación. Por su parte, Ríos (2019) manifiesta que esta forma de entrevista permite al investigador obtener indagaciones subjetivas conducentes con cierto grado de flexibilidad para que los entrevistados amplíen las respuestas partiendo de su experiencia y punto de vista. Según Lopezosa (2020), la entrevista semiestructurada, dada su flexibilidad, permite trabajar con un número reducido de sujetos a fin de obtener información con riqueza de contenido, lo cual es una ventaja que minimiza la presencia de ambigüedades y desvíos informativos.

En esta investigación se realizaron veinte entrevistas a funcionarios de la Alcaldía Municipal de Pasto y de la Gobernación de Nariño. La selección de los entrevistados se desarrolló mediante un proceso censal no probabilístico por conveniencia, en función del cargo y la representatividad de los actores, toda vez que, según Ponce (2005), este criterio se ajusta adecuadamente al tipo de investigación cualitativa.

Los criterios que orientaron la elección de los entrevistados fueron: el desempeño de funciones directivas en la Alcaldía de Pasto y/o la Gobernación de Nariño, el acompañamiento institucional y el desarrollo funciones laborales en ámbitos de CTei, como, por ejemplo, en el Consejo Departamental de Ciencia, Tecnología e Innovación-Nariño.

Se destaca que las respuestas brindadas por los entrevistados tuvieron fundamento en su experiencia laboral y su conocimiento de la temática, elementos claves para la toma de decisiones y la aplicación de políticas públicas en el territorio, de conformidad con los planes, programas y proyectos que actualmente se desarrollan a nivel local.

Información documental

La escogencia de documentos se realizó a partir de una metodología no probabilística por conveniencia, de tal manera que se seleccionó un cierto número de referentes relacionados con la política pública de CTei de 2009, a fin de filtrar y ordenar la información conducente al alcance de los objetivos. No obstante, las fuentes bibliográficas mostraron un crecimiento vertiginoso en las series y subseries documentales, tanto en archivos públicos como privados; por tal motivo, se realizó la extracción de unidades que se reconocieron como preservadoras del testimonio, en función de su riqueza informativa, para aceptarlas mediante selección por muestreo no aleatorio de tipo intencional (Martínez de Sánchez, 2011). Siguiendo a Otzen y Manterola (2017), cuando existe un número amplio de unidades documentales observables, se hace necesario usar el proceso de muestreo no aleatorio de tipo intencional, con el fin de filtrar y organizar las fuentes según la riqueza de la información, para la obtención de resultados consecuentes con la investigación con base en la importancia que le dé el investigador.

La información primaria documental se recuperó desde el CONPES 3582, de los productores agrícolas rurales de la ciudad de Pasto, de funcionarios públicos de la Alcaldía Municipal de Pasto y la Gobernación de Nariño, así como del Plan Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación del Sector Agropecuario Colombiano (2017-2027) y del Plan y Acuerdo Estratégico Departamental en Ciencia, Tecnología e Innovación (Departamento de Nariño-Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación-Colciencias).

La selección de los documentos idóneos que se ajustaron a las necesidades del estudio siguió la lógica de la archivología, la cual, según Thomas (2000), facilita la identificación de un contenido informativo, fundamentado en un trabajo archivístico que sigue fases como: recoger, ordenar, clasificar, describir, evaluar y redactar. Por su parte, para Martínez de Sánchez (2011), el campo de la archivología es coherente para los procesos de selección documental, toda vez que estos se adhieren de forma científica a las necesidades de los estudios cualitativos, cuya información, por lo general, se encuentra inmersa en una serie de documentos.

Resultados

Se identificó que la política pública de CTei es de tipo distributivo, dado que las herramientas integrales de intervención para la transformación productiva —del sector agrícola en este caso— fueron orientadas a distribuir y/o asignar privilegios, poderes y recursos mediante la consolidación de subvenciones, subsidios e inversión en investigación y desarrollo. No obstante, Sotelo y Vallejo (2024) sostienen que esta es una estrategia popular, cuyo resultado no siempre es positivo y se realiza como mecanismo de legitimidad gubernamental, aunque en la mayoría de escenarios limita la participación de la ciudadanía. Esto se puede evidenciar en las actividades vinculantes que tuvo la formulación de la política pública mediante las acciones desarrolladas por el snCTei.

En la presente investigación, se encontró que la participación por parte de los grupos focalizados, en este caso productores agrícolas rurales de Pasto, fue baja a la hora de formular los diferentes conjuntos integrales de intervención para la creación, transferencia, adopción y adaptabilidad de esquemas tecnológicos. Se determinó, a partir de los resultados del trabajo de campo, que más del 90 % de la población desconocía que se hubiera formulado la Política Nacional de CTei (tabla 4), con lo cual se corrobora la existencia marcada del modelo de formulación top down. Según Oliveros y Eslava (2016), los policy makers formulan políticas desde su escritorio, generando sesgos, no solamente de desconocimiento, sino también de acceso a los denominados conjuntos integrales de intervención.

Tabla 4: Conocimiento de la Política Nacional de CTei

Fuente: elaboración propia.

El 67 % de los entrevistados expresó que las acciones estipuladas en la formulación tienen dificultades para materializarse en hechos reales, y también que algunas acciones de intervención no tuvieron en cuenta las necesidades específicas de los territorios rurales de Pasto. De otra parte, el 30 % consideró que la transferencia de tecnología proveniente de las estrategias de la política pública no ha sido suficiente. Teniendo en cuenta la concepción redistributiva que contempla la estructura de la política, se logró determinar que los procesos de transferencia propuestos no se ajustan a las necesidades reales de la ruralidad del municipio de Pasto, ya que, según Canto (2018), no se puede hablar de formulación colectiva mediada por coerción, lo cual a su vez imposibilita que los actores colectivos de la población objetivo muestren aceptación de las posibles soluciones formuladas en la política.

Es necesario manifestar que los procesos de acompañamiento en las fases de formulación e implementación de las políticas deben ser desarrollados oportunamente, toda vez que se consideran básicos para la realización de esquemas de acción. Según Zuluaga y Restrepo (2018), la construcción de una política, al igual que su puesta en marcha, requiere de capacidades institucionales sólidas por parte del Estado para así garantizar coherencia, integralidad y vocación de impacto. En este orden de ideas, es necesario aplicar el concepto de gobernanza local, de tal forma que los actores no gubernamentales puedan participar en el ciclo de las políticas públicas.

La ausencia de participación de los productores agrícolas de la zona rural de Pasto develó que el proceso constitutivo de soluciones conjuntas y sectorizadas se desarrolló de manera fracturada, lo que se traduce en la dificultad de la capacidad de gobernar (gobernabilidad) por parte de las administraciones a cargo. La periodicidad con la cual se llevaron a cabo las actividades comunicativas y/o participativas por parte de los actores institucionales públicos no fue representativa (tabla 5). Para Roth (2008), la baja participación de la comunidad en los procesos de formulación conlleva a que la formulación de soluciones tenga una lógica top down, lo que implica una linealidad de la decisión de forma unilateral.

Tabla 5: Actos de comunicación y participación en la formulación de la Política Nacional de cte

Fuente: elaboración propia.

Dado que el porcentaje de desconocimiento de la política pública supera el 90 %, con base en el modelo de comparación porcentual para el análisis de variables (Briones, 1998), se consideró que los aspectos generales no constituyeron un respaldo para el objetivo de fomentar la innovación en el aparato productivo, estrictamente entre la población agrícola rural de la ciudad de Pasto.

Por otra parte, los encuestados manifestaron que no se tuvieron en cuenta las formas productivas tradicionales imperantes, con lo cual, la imposición de medidas generó cierto grado de rechazo. Lo anterior demostró que la focalización de la política en áreas estratégicas desconoció las características específicas de las regiones rurales; por tanto, se determinó que las propuestas sistémicas establecidas como medida de choque a los problemas existentes tuvieron un concepto de transferencia basado en las características similares del sector productivo agrícola rural en términos agregados. Según Becerra (2002), esta ruptura entre lo que quiere la población y lo que busca el Estado profundiza la desconexión entre actores, lo que se traduce en dificultades de gobernabilidad.

Se identificó la existencia de avances, sobre todo en materia de institucionalidad, con respecto a las acciones de mejoramiento científico y tecnológico establecidas anteriormente; no obstante, el documento CONPES 3582 de 2009 tiene dificultades para financiar el sistema y, además, define la innovación como un proceso que depende altamente de la investigación (aunque no exclusivamente), manifestando una fuerte orientación hacia la comercialización del conocimiento.

Una de las mayores dificultades que presentó la formulación de la política es que plantea una apreciación injusta del concepto de investigación, dado que el dosier propone aumentar el ritmo de producción de conocimiento a partir de procesos investigativos para, en el corto y mediano plazo, contar con un número significativo de personas dedicadas a las actividades de CTei. Sin embargo, orientar el estímulo y la aplicación de investigación en estos dos contextos temporales causa una visión reduccionista del concepto, pues siguiendo a Franco (2001), cuando se busca que el conocimiento genere únicamente ganancias económicas cortoplacistas, se cae en el reduccionismo económico, toda vez que la investigación y, por ende, el desarrollo de conocimiento, deben orientarse al mejoramiento del nivel de vida social, material y cultural de la población.

Aunado a lo anterior, el reduccionismo económico también se pudo notar en la lógica que tuvieron los policy makers, quienes dentro del marco conceptual manifestaron:

[… ] el centro de las acciones que se propone abordar para contribuir a la solución de la problemática identificada y avanzar en la construcción de otros consensos acerca del modelo de operación de un sistema que involucre ciencia, tecnología e innovación entendido como el conjunto de actores y relaciones que interactúan en la producción, difusión y uso de nuevo, y económicamente útil, conocimiento. (CONPES 3582, 2009, p. 9)

Existe una clara tergiversación del papel de los investigadores y desarrolladores de CTei en la formulación de la política pública, dado que en ella se estigmatiza a la sociedad investigadora como oportunista, a causa de la presencia de información imperfecta en la sociedad productiva colombiana.

Sin embargo, la participación de investigadores en conjunto con la academia resulta ser importante para el desarrollo e integración de actividades de CTei ya que, según el trabajo de campo realizado, se evidenció que el 33 % de los productores agrícolas rurales de Pasto consideró que la interacción e interlocución de investigadores y académicos es fundamental para producir soluciones a problemas existentes. Con todo, el 41 % manifestó que la interacción de estos dos actores resulta ser regular (tabla 6).

Tabla 6: Importancia de investigadores y académicos para generar innovación en los procesos productivos agrícolas

Fuente: elaboración propia.

Desde el enfoque analítico discrecional burocrático estudiado por Alcívar y Vegas (2025), se logró establecer que la estructura de la formulación tuvo una baja relación entre la cúpula decisional (hacedores de política pública) y el núcleo de operaciones (administradores de los recursos de intervención de la estrategia). De esta forma, en las políticas formuladas de arriba hacia abajo, el aparato burocrático plantea acciones de solución indiferentes a la población, toda vez que su finalidad es formalizar procedimientos.

Entendiendo que las estrategias generales de la Política Nacional de CTei se respaldan en ciertas acciones específicas, se propendió por identificar aquellas relevantes de cada estrategia, para así determinar el grado de acople de la política pública. Lo anterior permitió construir un esquema (ver tabla 7) para la valoración sobre la aceptación de las seis estrategias generales que se estipularon en el documento CONPES 3582 de 2009.

El esquema de la tabla 7 proyecta una estimación cualitativa medida con una escala de Likert (de 1 a 3) que sirvió como herramienta metodológica para interpretar la percepción de la población objetivo frente a las estrategias consignadas en la política analizada. Con base en lo expuesto por Matas (2018), este proceso es ampliamente reconocido en estudios relacionados con el análisis de políticas públicas debido a que permite capturar el grado de aceptación de los participantes en relación a categorías clave.

Tabla 7: Valoración de la aceptación de las estrategias generales de la Política de CTei por parte de la población objetivo

Fuente: elaboración propia a partir del documento CONPES 3582

En relación con lo anterior, los valores consignados en la tabla 7 no corresponden únicamente a una estimación arbitraria, por el contrario, es producto de patrones de respuestas observados en el trabajo de campo medidos de 1 a 3 (en donde 1 = baja aceptación, 2 = media aceptación y 3 = alta aceptación). Bajo esta lógica, la información recolectada evidenció que el 93% de la población tiene desconocimiento sobre la política, aspecto que interpreta como una debilidad y, por tal motivo, su estimación numérica es de 1 (baja aceptación).

La baja aceptación también se presenta en los procesos de acompañamiento para la incorporación de CTei en la producción, toda vez que, tuvo una negación del 86%. Un comportamiento similar se presentó en la categoría de acompañamiento focalizado en los últimos diez años a lo cual, el 86% de productores consideró que estas acciones han sido deficientes.

Las categorías con media aceptación fueron la importancia de las alianzas de cofinanciación público-privadas (60%) y la financiación para el desarrollo de buenas prácticas investigativas (64%). Por último, la relevancia que tienen los investigadores y la academia para la generación de innovación productiva agrícola proyectó una valoración de 3 siendo de alta aceptación, lo cual es resultado de la confianza que tienen los productores sobre la capacidad de generación de innovación por parte de la comunidad académica (ver tabla 7).

En términos monetarios, el objetivo era conocer qué tan positivas resultan las alianzas de financiación entre el sector público y el privado. Los resultados del trabajo de campo reflejaron que el 73 % de la población estudiada consideró que la actuación conjunta de entidades públicas y privadas, mediante estrategias de cofinanciación, sí permite generar respuestas en pro del desarrollo tecnológico susceptibles de adaptación a las cadenas productivas, sobre todo de los pequeños productores. El dilema subyace en la forma en que se desarrolla la participación mixta o conjunta de los actores públicos y privados, en tanto que, si el diseño de redes de transferencia de la política no es el óptimo, genera dificultades a la hora de llevar los recursos a los destinatarios. Según Vargas Arébalo (2007), el desconocimiento o la omisión del verdadero papel que pueden desarrollar en conjunto las instituciones públicas y privadas se debe a la interpretación de los alcances de dichos actores, por lo cual, la formulación debe estructurar redes de interacción mutua para lograr las pretensiones propias de las políticas públicas redistributivas, lo cual se considera bueno y necesario.

Conclusiones

Los resultados obtenidos en la investigación permitieron identificar las fallas del Estado a nivel de política pública. Aunque dichas falencias no se consideraron únicas, también se logró determinar que las capacidades institucionales orientadas a la formulación no se desarrollaron de forma idónea. De esta manera, las estrategias del documento CONPES 3582 no han favorecido la optimización del mercado del sector productivo agrícola rural de Pasto.

Además, se conoció la posición conservadora por parte de los órganos institucionales públicos a nivel nacional y una brecha en la relación con los diferentes niveles de gobierno. Por lo anterior, las instituciones de gobierno local no han logrado aterrizar las estrategias de mejoramiento formuladas con base en las necesidades del sector, faltando al principio de prospectiva, el cual propende por reformar el imaginario de las instituciones públicas para que puedan solucionar las necesidades de la población objetivo en el largo plazo. Así mismo, la estructura general de la política pública dejó conocer que la población agrícola rural es entendida como el problema y no como parte de la solución.

La política pública del CONPES 3582 de 2009 es de tipo distributivo, dado que las herramientas integrales de intervención para la transformación productiva (del sector agrícola en este caso) fueron orientadas a distribuir y/o asignar privilegios, poderes y recursos mediante la consolidación de subvenciones. Se logró identificar una escasez de instrumentos de intervención que se articulen de manera directa y pertinente con planes de desarrollo, programas municipales, estrategias locales, y pertinente con planes de desarrollo, programas municipales y estrategias locales.

Además, se encontró que las estrategias guardan un parámetro metodológico común, que se vale del modelo prospectivo para la elaboración de los planes de acción, de las estrategias y de las metas a lograr. Según el Departamento Nacional de Planeación (2021), el rol estratégico de la prospectiva dentro de las políticas públicas se da en torno a la búsqueda de cambio estructural de la sociedad o del sector que se pretende intervenir. El uso de la prospectiva en los planes de desarrollo Pasto: Transformación Productiva y Pasto Educado Constructor de Paz buscó generar un cambio de perspectiva en las instituciones públicas, como forma de responder a los desafíos estructurales que presentan los sectores productivos en la ciudad. No obstante, el uso de la prospectiva realmente no integró, dentro de los principios base de las estrategias de intervención pública, la proyección hacia el futuro de la ciencia, la tecnología y la innovación para generar mejores condiciones socioeconómicas.

Respecto al sustento teórico que fundamentó el curso de la investigación, se logró determinar que la formulación de una política pública de CTei es eficiente, si logra resolver aquellos problemas que dificultan la obtención de libertades por parte de sus ciudadanos, específicamente respecto del uso de herramientas científicas y tecnológicas en las formas de producción agrícola rural en este caso. Consecuentemente, se hizo notorio el reduccionismo económico de la política, toda vez que se pormenoriza la postura epistemológica que sostiene que el conocimiento es transversal para solucionar problemas en todas las esferas de la sociedad.