EL CONCEPTO DE GOBIERNO: EL GOBERNANTE Y LA GOBERNANZA

El gobierno es específicamente la agencia de dirección del Estado, el dirigente de la sociedad existente en forma de Estado. En el Estado moderno el gobierno no es el agente rector único, su acción está delimitada por las leyes y los presupuestos que aprueba el poder legislativo y por las sentencias del poder judicial vigilante. Es un poder rector, que idea y ejecuta planes, políticas, inversiones y actos administrativos a fin de que las leyes enmarquen y regulen la acción de los sujetos sociales y para que los recursos públicos a su disposición produzcan bienes y servicios de calidad (Aguilar, 2008).

Dos son las denotaciones básicas usuales del término español de gobierno. Por Gobierno se entiende el gobernante, el sujeto que gobierna a la sociedad, la dirige, que puede ser unipersonal o colegiado, y que dispone de un conjunto de organizaciones administrativas, policiales y militares para llevar a cabo sus funciones directivas. Por Gobierno se entiende asimismo la gobernanza, la acción de gobernar a la sociedad, de dirigirla, conducirla y/o coordinarla (PNUD, 1997).

Hay una distinción real y conceptual entre el gobernante y la gobernanza, aun si en el pasado el gobernante, al protagonizar la decisión y la ejecución de las acciones directivas del Estado (leyes, planes, políticas, programas, servicios, gastos, inversiones, coacciones…), ocasionó que el gobernar se entendiera como la acción del gobernante. Ahora, por varios motivos, el gobernante y la gobernanza se han distinguido recíprocamente y se han separado conceptualmente y en la práctica. No toda acción del gobierno es acción de gobierno. Hay acciones gubernamentales que no tienen sentido de dirección, no están respaldadas por información y conocimiento de los problemas y de sus soluciones, no motivan la acción ciudadana y no producen los resultados esperados y exigibles. A pesar de sus buenas intenciones, la decisión y acción del gobierno no más que gobernanza, como acción directiva de la sociedad.

El recordatorio conceptual abre la puerta a la fenomenología de la gobernanza, que se describe como una acción intencional, causal, social, contextual, estratégica, gerencial, compleja y multidimensional, estructurada por el ordenamiento normativo del Estado y por los datos y conocimientos causales de las ciencias y las tecnologías .

DESCRIPCIÓN FENOMENOLÓGICA DE LA GOBERNANZA PÚBLICA

La descripción fenomenológica reflexiva de la gobernanza será sucinta y se enfoca en señalar sus dimensiones o propiedades distintivas.

En tanto actividad directiva de la sociedad, el gobernar es considerada una acción intencional, que define los objetivos y futuros de valía para la vida en común, de acuerdo con los valores y objetivos futuros de ordenamiento del Estado, y se orienta a realizarlos. Asimismo, es considerada una acción causal, que posee la capacidad de realizar los objetivos y futuros intencionados al sustentarse en el conocimiento de las relaciones causa-efecto de la naturaleza y la sociedad, que hace posible calcular los efectos de las opciones de acción y elegir la que tiene la probabilidad de realizar con los menores costos los fines intencionados. La causalidad del gobernar es una propiedad para resaltar, porque el gobernar no es exclusivamente una acción discursiva de promesas, proyectos y ensoñaciones sociales, sino acción ejecutiva, performativa, de efectuación de resultados y realización de los objetivos que se exigen constitucionalmente y se declaran en los discursos (Cerillo, 2005).

Gobernar es una acción social, dirigida a los individuos de la sociedad, que son sus destinatarios, y es social en un doble sentido . Es la acción que se decide y lleva a cabo para proteger las libertades y derechos de los sujetos sociales, su bienestar y seguridad y se orienta a lograr que los individuos asociados acepten el valor de las normas del ordenamiento estatal y de los objetivos sociales decididos. Para ello, mediante información, argumentos, prescripciones, incentivos y sanciones, trata de inducirlos o motivarlos a observar las normas, a no transgredirlas, y a respaldar la realización de los objetivos o, por lo menos, a no bloquear su efectuación.

Por ser algo que se ha olvidado o no se acentúa, la gobernanza refiere a personas. Es dirección de personas, dirección de personas mediante personas y específicamente dirección a través de la interlocución e interacción de las autoridades y funcionarios con los ciudadanos. Obviamente en la sociedad moderna se trata de personas libres, plurales y diferentes en sus preferencias y actividades, también informadas y conocedoras, de modo que el desarrollo y la conclusión de la interlocución entre gobierno y ciudadanía no es estandarizable, controlable ni previsible.

El gobernar busca encauzar por la ruta social deseada y exigiendo la conducta de los individuos asociados, quienes se distribuyen a lo largo de un espectro que en un polo concentra las acciones de los ciudadanos que han decidido respetar las reglas éticas y jurídicas de la convivencia, y en el otro se ubican los individuos que han decidido la transgresión y el delito como modo de vida. A través de información, motivación, prescripciones, prohibiciones, acuerdos, incentivos, servicios, disuasiones y castigos, el gobierno busca influir en la acción de las personas, las empresas, las organizaciones civiles, las asociaciones políticas, los centros de conocimiento, las comunidades locales, a fin de que sus acciones se desplieguen por la ruta que lleva a situaciones de beneficio común y personal. Por tanto, la gobernanza es lo que hace el gobierno, lo que hace que la sociedad haga y lo que hace la sociedad misma.

La acción social de la gobernanza es una acción política, en su doble sentido, axiológico y factual, referido a valores y poderes. Por una parte, es la acción colectiva en la que el gobernante, funcionarios, políticos y ciudadanos dialogan y discuten con la intención de que la sociedad, conforme a las experiencias por las que atraviesa, exprese y actúe de acuerdo con los valores y principios del ordenamiento normativo del Estado que hace posible su existencia y funcionamiento; por otro lado, es la acción colectiva en la que las relaciones de poder entre los participantes, sean poderes institucionales o poderes fácticos, determinan la marcha de la interlocución y el contenido de la gobernanza, sus objetivos y acciones (Rhodes, 1997).

El gobernar es siempre una acción contextualizada que se diseña, decide y ejecuta en respuesta a los cambios, problemas, necesidades, demandas, conflictos y circunstancias que se presentan en el entorno social. Es una acción “situada”, adaptativa y resiliente, en correspondencia con las contingencias sociales.

Es también una acción estratégica, donde su plan de acción consiste en demostrar discursiva y empíricamente que las condiciones de vida social que proyecta y se compromete a realizar son de calidad superior a las que se viven actualmente o se han vivido en el pasado y son comparativamente superiores a las propuestas alternativas u opuestas de otros sujetos sociales. Por la superioridad valorativa de su objetivo, que motiva y exige su realización a pesar de las oposiciones, la decisión de gobernanza identifica los sujetos que facilitan u obstaculizan su efectuación, sus aliados y sus opositores, y desarrolla un plan de acción ofensivo y defensivo sin atropellar los derechos de los ciudadanos, pero sin renunciar a los dispositivos coactivos legales ante las eventuales transgresiones de disidentes.

La gobernanza es también una acción gerencial, en la que se realizan objetivos para definir las normas conductuales y los estándares operativos de sus ejecutores y dar seguimiento y respaldo a sus actividades a fin de que las observen apropiadamente, usen eficientemente los recursos y se enfoquen en la realización de objetivos que tengan un valor intencionado.

El gobernar es evidentemente una acción compleja. Las realidades sociales que se consideran problemas a resolver o los objetivos que por su valía se desean realizar no son considerados realidades naturales, en las cuales los ciudadanos de acuerdo con sus intereses se sobreponen y enlazan. Estas realidades están compuestas por varios elementos, que son resultados de múltiples agentes y cadenas causales. La complejidad de la composición multidimensional, causalidad multifactorial y variedad de interrelaciones de los asuntos públicos hacen que la elaboración de la gobernanza sea una actividad laboriosa, que trabaja y reelabora datos, modelos y análisis para identificar los componentes constitutivos de las realidades y hechos sociales, el entramado de sus causas, y para elegir las acciones idóneas para resolver los problemas y encauzar los asuntos y las demandas .

La complejidad directiva aumenta a medida que incrementa el tamaño de la población, debido a esto, el grado de complejidad social aumenta en proporción al grado de conflicto social. El conflicto impide que la gobernabilidad sea eficaz en la gestión de conflictos e influya en el comportamiento de los ciudadanos que provocan confrontación y llegan a causar daño y perjuicio. Para persuadir o motivar a un gran número de personas a actuar en la dirección deseada, el gobierno debe informar, explicar y justificar sus decisiones en diálogo con ellos, pero también hay situaciones cuando los individuos y los grupos violan las normas, dañando a personas, familias y organizaciones o destruyéndolas brutalmente, obligando al gobierno a refrenarlos. El componente coactivo de la gobernanza será necesario, justificado y socialmente útil siempre que las conductas arbitrarias de sujetos u organizaciones causen daños a personas, familias, agrupaciones y al conjunto de la sociedad.

Otra propiedad del gobernar es su carácter multidimensional, que compendia e integra en sus decisiones y acciones la dimensión institucional de los valores, principios y normas jurídicas que regulan la sociedad; la dimensión cognoscitiva técnica que el gobernar requiere para producir los resultados sociales de valía; la dimensión económica financiera que, por un lado, se orienta a obtener los recursos que el gobernar necesita para operar y, por el otro, calcula y administra los costos que la operación comporta a fin de obtener los mayores beneficios sociales; la dimensión política que a través de la interlocución y concertación con demandantes y opositores establece la significación social de las políticas y servicios y argumenta que son una respuesta razonablemente satisfactoria o la mejor respuesta posible a los requerimientos y expectativas de los ciudadanos en las circunstancias que viven; la dimensión intergubernamental por cuanto el gobierno tiene que abordar asuntos públicos cuyo origen, desarrollo y efectos, positivos o negativos, rebasan la demarcación territorial de una comunidad particular y las atribuciones de un gobierno particular, por lo que es racional la cooperación y la coordinación entre los gobiernos y entre éstos y las organizaciones y comunidades particulares de la sociedad.

La gobernanza no es un proceso que el gobernante decide y ejecuta en modo discrecional, incondicional, sin restricciones y obligaciones. Es un proceso estructurado por las instituciones y por el conocimiento, por las normas valorativas del Estado que otorgan al gobernar su sentido, validez y aceptabilidad social y por las normas lógicas, cognoscitivas y tecnológicas que le otorgan su eficacia y utilidad social: los objetivos sociales que la gobernanza define, las acciones causales que selecciona, las estrategias que decide, los procedimientos gerenciales que ejecuta para dar respuesta a las variaciones y la complejidad del contexto se enmarcan en el sistema valorativo y normativo del Estado y en el sistema cognoscitivo y tecnológico de la sociedad. Sin el encuadre normativo y cognoscitivo el gobernar será cuestionado u obstaculizado por ilegitimidad o por inefectividad (Banco Mundial, 2008).

Para tener sentido, utilidad y aceptación social el gobernar ha de ser considerado socialmente legítimo y efectivo. Legitimidad es el concepto que denota que el cargo y la actuación del gobernante tienen la aceptación social por ser conformes con el sistema de valores en el que la sociedad está fundada y en el que sus miembros han sido socializados y porque su actuación consiste en realizar el sistema de valores del sistema social de acuerdo con sus circunstancias y diversas contingencias. La Efectividad es el concepto que denota que el gobernar es una actividad ejecutiva, performativa, que efectúa los proyectos y objetivos sociales intencionados, porque sustenta sus decisiones y operaciones en los datos, conocimientos y tecnologías existentes en la sociedad.

La efectividad del gobernar implica la legitimidad, pero la legitimidad no implica la efectividad. Sin legitimidad política por ocupación ilegal del cargo y por transgresiones legales, el gobierno no puede ser eficaz, pues enfrenta naturalmente el rechazo de la sociedad, que no acepta su derecho a gobernarla ni su obligación a obedecerlo. Pero un gobierno no tiene la capacidad de dirigir a su sociedad solo en méritos de su legitimidad, por haber sido resultado de una elección mayoritaria, ya que la dirección requiere datos e información sobre las condiciones, problemas y futuros de la sociedad, conocimientos científicos y técnicos de causalidad, destreza de gestión financiera, competencia administrativa, capacidad de diálogo y concertación con los sectores ciudadanos y los opositores políticos.

Es fundamental afirmar que la efectividad refiere a la causalidad y la causalidad refiere al conocimiento humano, que conjetura, valida y aplica operativamente las relaciones causa-efecto que ha identificado en la naturaleza y la sociedad. Sin conocimiento causal de la realidad natural y social el gobierno no puede calcular los efectos de sus acciones y su desinformación e ignorancia destina su acción directiva a la improductividad e inconclusión.

Los principios del gobernar

Los problemas que se presentan en las dimensiones del gobernar tienen respuesta. En tanto acción normada y racional, la gobernanza tiene dos principios universales que enmarcan su proceso de formación, configuración, decisión y ejecución: el ordenamiento normativo del Estado con su cuerpo de leyes y reglamentos, que es constitutivo de su legitimidad, y las normas lógicas, metodológicas y de aplicación práctica de los conocimientos y las tecnologías, que son constitutivas de su efectividad (Aguilar, 2006).

En la dimensión de la intencionalidad, el principio es la concordancia o la compatibilidad de los objetivos decididos con los valores, principios y leyes del ordenamiento normativo del Estado de Derecho. En la dimensión de la causalidad, el principio es el respeto pleno de los métodos y resultados de la ciencia y la tecnología, que comprenden bases de datos, conjeturas causales, aplicaciones tecnológicas, ingeniería de procesos, digitalización de los procesos administrativos y los de servicio con incorporación de los procesos automatizados de la inteligencia artificial en ascenso. Son los principios y las actividades en las que descansa “el gobierno inteligente”, que da respuesta en tiempo real y personalizada a solicitudes de servicios y demandas de intervención y que supone una sociedad inteligente, en la que es generalizado el uso de los sistemas y dispositivos tecnológicos, la existencia de “objetos inteligentes”, “internet de las cosas”, la disposición de un gran volumen de datos abiertos y de variedad de fuentes con procedimientos uniformes de información y comunicación, la conectividad instantánea y sin bloqueos injustificados (Aguilar, 2010).

En la dimensión de la socialidad el principio es la credibilidad del discurso del gobernante y la confiabilidad en su capacidad directiva. Son dos principios que respetados motivan a los ciudadanos a apreciar los planes y políticas del gobierno, a actuar en el sentido de sus objetivos, a colaborar y, por lo menos, a no organizarse para obstaculizarlos. La credibilidad arraiga en la trayectoria pública del gobernante y de su staff y pone el énfasis en la veracidad de su discurso, en su oposición a ocultar la información, en la congruencia de su trayectoria a pesar de circunstancias adversas y fracasos. La confiabilidad complementa a la credibilidad y se sustenta en la apreciación social que el gobierno está informado, conoce suficientemente los asuntos públicos y dispone de un equipo experto en asuntos financieros, técnicos y gerenciales y que, en casos de desinformación está dispuesto a recurrir a la inteligencia social e intercambiar con empresas, universidades, organizaciones civiles información, conocimientos y propuestas técnicas o en crear iniciativas asociadas. Son en mucho los principios del “gobierno abierto”, que incluyen la apertura del proceso decisional, la participación ciudadana, la rendición de cuentas.

En la dimensión de la complejidad de los asuntos y problemas públicos el principio a observar es el reconocimiento de la composición multidimensional, la causalidad multifactorial y la múltiple interrelación frecuentemente transterritorial de los hechos sociales que son considerados problemas, por lo que no hay un agente público o privado con el conocimiento y el poder requerido para controlarlos, manejarlos o encauzarlos. Por tanto, en corolario, la complejidad es manejable a condición de que los agentes públicos y los privados estén dispuestos a intercambiar información y conocimientos, realizar conjuntamente investigaciones y experimentos, sumar sus recursos y capacidades. En la dimensión de la gerencia el principio obligado es la racionalidad económica del decisor gubernamental que toma decisiones para realizar los mayores beneficios sociales posibles con los menores costos y, para ello, actúa con el respaldo de un staff de profesionales expertos en las diversas materias del gobernar y en la gestión integral de recursos, gestión del conocimiento y gestión financiera.

Las modalidades del gobernar

Los problemas y los principios han estado presentes en los diversos modos de gobernar que han aparecido en diferentes épocas sociales. Las modalidades de la gobernanza son resultado de las relaciones que los gobernantes y los sujetos sociales han establecido entre ellos, con la intención de que sus sociedades produzcan y mantengan condiciones de vida valiosas y beneficiosas. En algunos tiempos y lugares, las ideas, los poderes y los recursos del agente gubernamental han sido superiores a los de los actores sociales, por lo que ha protagonizado la conducción de la sociedad. En otros tiempos y lugares la sociedad ha sido capaz de autorregularse y reproducirse sin la intervención dominante de una autoridad superior externa, y en otros casos el gobierno y la sociedad se necesitan recíprocamente y sus conversaciones, intercambios y acuerdos determinan los objetivos, las acciones, los recursos y tiempos de la gobernanza. Terminológica y conceptualmente los tipos de gobernanza, con referencia a Kooiman (1993; 2003), son: “la gobernanza por el gobierno”, “la gobernanza por autogobierno de la sociedad”, “la gobernanza por cogobierno o “la cogobernanza”” y “la gobernanza por subsidiaridad” (Aguilar, 2010, p. 20).

No desarrollare los tipos de gobernanza enunciados y me enfocaré más bien, sucintamente, en señalar las condiciones y propiedades de la gobernanza contemporánea que se conforma y afirma en numerosos asuntos públicos y países. La modalidad estrictamente gubernamental, “la gobernanza por el gobierno”, que ha sido y aún es la preponderante en los países de la región, se ejecuta conforme al supuesto de que la realización de los objetivos de valía de la sociedad es obra exclusiva del gobierno y que los sujetos sociales son subordinables a las órdenes del agente gubernamental por causa de la limitación de sus capacidades y recursos, sus divisiones internas, su desconocimiento de los asuntos de importancia real para la vida social y personal, su subdesarrollo político, institucional, económico e intelectual. El supuesto del protagonismo gubernamental y de la subordinación social puede ser correcto en varias sociedades y en varias localidades y sectores de las sociedades, pero deja de ser aplicable o comienza a no ser aplicable en la sociedad moderna de gobiernos de leyes y democráticos y de individuos libres, dotados con información, conocimiento, capacidad financiera, organizativa y productiva para el crecimiento y la universalización del bienestar. La condición política democrática y la condición social de autonomía y capacidad de amplios sectores de la población actual obligan a un modo de gobernar abierto a la inteligencia, los recursos y la participación de los ciudadanos en la definición de la agenda social y de su proceso de realización.

El capital informativo, cognoscitivo, tecnológico, financiero y social de la sociedad política, económica y civil contemporánea, combinado con los recursos legales, financieros, informativos, cognoscitivos, materiales y humanos en posesión del gobierno, detona modos de gobernar asociados, coligados, compartidos, más productivos y favorables al bienestar y progreso social. La cooperación se debe fundamentalmente a la complejidad de los asuntos y problemas que son de interés y preocupación de los agentes públicos y privados y al reconocimiento del gobierno y de la sociedad que no poseen los recursos necesarios o no los poseen en el nivel requerido para estar en condiciones de realizar respectivamente sus fines públicos o sus fines privados. Descubren entonces la necesidad de intercambiar, coordinarse, colaborar o asociarse. La interrelación entre la complejidad de los asuntos de interés público, la insuficiencia de los recursos de los agentes sociales, gobierno incluido, y la interdependencia del agente gubernamental y de los agentes ciudadanos, indispensable para poder controlarlos, manejarlos y conducirlos hacia los objetivos sociales decididos, es la tríada de factores que son el origen de la idea, la práctica y las instituciones de “la gobernanza por cogobierno”, la “cogobernanza” intergubernamental, gubernamental-social, público-privada y crecientemente internacional, regional o mundial (Innerarity, 2006).

El modo colegiado de gobernanza se presenta y consolida en las relaciones entre los gobiernos de los Estados, sean repúblicas federales o unitarias. Desde siempre ha habido circunstancias y problemas sociales cuyas causas y efectos traspasan las fronteras territoriales de las asociaciones políticas y rebasan las atribuciones y recursos de sus gobiernos particulares. Para hacer frente a las circunstancias problemáticas, ha sido lógico y responsable que los gobiernos particulares hayan institucionalizado “la concurrencia” intergubernamental, la coordinación y cooperación de sus acciones y recursos. En las últimas décadas, la cogobernanza de los gobiernos particulares se ha afianzado por el hecho de que las más importantes oportunidades de desarrollo individual y social y los problemas más desestabilizadores son transterritoriales y rebasan las atribuciones y capacidades de los gobiernos territoriales particulares. Hemos visto la formación de modos de gobernanza intergubernamental, como la gobernanza metropolitana, la gobernanza intermunicipal e interestatal o interregional, la gobernanza transfronteriza, entre otras. Y más allá de las fronteras nacionales observamos la aparición de varios “regímenes internacionales” (fiscales, financieros, comerciales, sanitarios, ambientales, laborales, migratorios, de seguridad), la formación de mercados comunes y uniones aduaneras, la formación de asociaciones políticas multinacionales.

Uno de los beneficios más importantes del modo de cogobernar es que el tradicional gobernante nacional o subnacional, dotado de amplia autonomía decisoria y ejecutiva, está sujeto a controles por otros gobiernos y por los ciudadanos, por lo que se disminuye en principio el riesgo de decisiones directivas arbitrarías o equivocadas y, en positivo, porque los datos, ideas, propuestas, recursos, éxitos de los otros gobiernos y ciudadanos contribuyen en principio a que la decisión gubernamental tenga una mayor claridad de propósitos y una mayor seguridad en la efectividad de las acciones. El modo inter y supragubernamental de gobernanza está llamado a desarrollarse en el futuro dentro los Estados y entre los Estados. La gobernanza regional, global, se extiende y se exige como lo señalan y requieren los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 frente a pobreza, desigualdad, salud, cambio climático, destrucción de ecosistemas terrestres y marinos, migración, entre otros.

Para algunos críticos heterodoxos y tal vez visionarios, los estados y gobiernos territorialmente soberanos de los cinco siglos de la edad moderna están destinados a perder significación social debido a su impotencia para dirigir a sus sociedades en las nuevas condiciones de la vida humana y ante las amenazas a la sobrevivencia de la especie humana. En respuesta a las nuevas circunstancias, aunque con previsibles tensiones culturales y políticas, los gobiernos desarrollarán modos postgubernamentales de gobernar y los Estados nacionales caminarán hacia formas y agrupamientos más agregados, multiestatales, multinacionales, que tienen en la Unión Europea su preludio y vanguardia.