DOI: https://doi.org/10.22431/25005227.1218
Published: 2025-06-20

El foro: instrumento de participación ciudadana Forum: an instrument for citizen participation O fórum: um instrumento de participação cidadã

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David Caamaño Villanueva
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https://orcid.org/0009-0002-7938-693X

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Caamaño Villanueva, D. (2025). Forum: an instrument for citizen participation. Administración & Desarrollo, 55(1), e1218. https://doi.org/10.22431/25005227.1218

Recibido: 20 de noviembre de 2024; Aceptado: 15 de enero de 2025

Resumen

Los foros de participación ciudadana se configuran como espacios esenciales para el intercambio de ideas, la deliberación y el análisis de políticas públicas. Estos foros pueden reunir a un grupo diverso y numeroso de representantes de la sociedad civil en torno a un tema específico y con objetivos concretos.

Este trabajo analiza el papel fundamental de los foros de participación ciudadana en los procesos participativos autonómicos y locales. Estudia sus características, alcance y limitaciones como herramientas para fomentar una democracia más inclusiva y participativa. A través del análisis, resalta cómo estos espacios facilitan el diálogo y la cooperación entre diferentes actores sociales y gubernamentales.

Para complementar, presenta dos casos prácticos de foros de participación ciudadana: uno llevado a cabo en un municipio y otro en una comunidad autónoma de España. Estos ejemplos mostrarán el funcionamiento y la efectividad de los foros en contextos específicos, para proporcionar una comprensión completa de su impacto y relevancia.

Palabras clave:

participación cívica, foros de participación, procesos participativos, participación política, participación social.

Abstract

Citizen participation forums are established as essential spaces for the exchange of ideas, deliberation, and analysis of public policies. These forums can bring together a diverse and numerous group of civil society representatives around a specific topic and with concrete objectives.

This work analyzes the fundamental role of citizen participation forums in participatory processes at the regional and local levels. Examines their characteristics, scope, and limitations as tools for fostering a more inclusive and participatory democracy. Through this analysis, highlights how these spaces facilitate dialogue and cooperation among different social and governmental actors.

To complement, presents two practical cases of citizen participation forums: one conducted in a municipality and another in an autonomous community of Spain. These examples will demonstrate the functioning and effectiveness of the forums in specific contexts, providing a comprehensive understanding of their impact and relevance.

Keywords:

citizien participation, public participation forum, social participation, community participation, civic participation.

Introducción

En el tejido de una sociedad democrática, la participación ciudadana emerge como un pilar fundamental para el fortalecimiento de las instituciones y la legitimidad de los procesos de toma de decisiones (Huerta Castillo y Rodríguez Pérez, 2024, p. 6231). Sin embargo, las distintas concepciones que han establecido las numerosas disposiciones autonómicas y algunos estatutos de autonomía, así como la forma en la que han sido articulados estos mecanismos, han sido diversos y, en ocasiones, enfrenta desafíos en cuanto a su efectividad. La heterogeneidad de los instrumentos participativos —que dentro de las formas más comunes incluye las audiencias públicas ciudadanas, los foros ciudadanos, las encuestas, los paneles ciudadanos, o los jurados ciudadanos— refleja la búsqueda de fórmulas innovadoras para fomentar una mayor implicación de la ciudadanía en los asuntos públicos.

Ante esta situación, como instrumentos participativos, los foros de participación ciudadana contribuyen a una democracia más inclusiva, donde las voces de distintos sectores de la sociedad son escuchadas y consideradas en el proceso de formulación y adopción de políticas públicas.

Participación ciudadana y Constitución Española

El artículo 23.1 de la Constitución Española (CE) establece que “los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal”. Este artículo tutela lo que dentro de la democracia se conoce como participación política, que, a la vez, forma parte de la llamada democracia representativa. Esta democracia representativa no es más que aquella en la que se hace un llamamiento a toda la ciudadanía a participar, a través de convocatorias electorales, para elegir a sus respectivos representantes políticos1.

Además de esta fórmula democrática, la CE también reconoce la democracia directa y la democracia participativa (Fernández Ramos, 2019). La unión de ambas conforma lo que en el “mundo occidental se conoce por democracia/participación política, forma de participación inorgánica que expresa la voluntad general”, según Sentencia del Tribunal Constitucional (TC, 1995). El referéndum, como instrumento fundamental de la democracia directa, nace como un elemento excepcional2 de la democracia representativa que, “normalmente se ejerce a través de representantes y que, excepcionalmente, puede ser directamente ejercida por el pueblo” (TC, 1995). Dicho instrumento se alza como

una especie del género consulta popular con la que no se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos, sino aquella consulta cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer del cuerpo electoral. (TC, 2008)

Es decir, lo verdaderamente relevante para saber si nos encontramos ante un referéndum y, en consecuencia, ante democracia directa, es que se trate de un llamamiento directo al titular de la soberanía.

Es a partir de este desarrollo argumental que podemos entender la interpretación del TC cuando afirma que el artículo 23.1 de la CE

garantiza un derecho de participación que puede ejercerse de dos formas distintas, bien directamente, bien por medio de representantes. En relación con esta última posibilidad, la Constitución concreta que se trata de representantes elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, lo que apunta, sin ningún género de dudas, a la representación política, con exclusión de otras posibles representaciones de carácter corporativo, profesional, etc. (TC, 1994)

Sin embargo, no será la única forma de participación, pues podemos encontrar otros formatos de participación que “configurados como derechos subjetivos o de otro modo, puedan crearse en el ordenamiento, pues no todo derecho de participación es un derecho fundamental” (TC, 1994). Y es porque no todo derecho de participación ha de ser siempre un derecho fundamental que el TC reconocerá dos modos de participación: la “participación política”3, formada, como se ha visto, por la democracia representativa y la directa —amparada por el artículo 23 de la CE— y “otros títulos de participación”.

Igualmente, estos “otros títulos de participación”, podrán originarse en la Constitución, así como en los estatutos de autonomía y en otras leyes. Efectivamente, se trata de otras fórmulas de participación ciudadana amparadas en las legislaciones autonómica y local, dentro de sus competencias. Tal y como asegura el TC, se trata de una participación en la actuación administrativa, de carácter funcional o procedimental, nacida de la ley y que garantiza tanto la corrección del procedimiento como los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. Estos procedimientos no son articulados para la totalidad de los ciudadanos —la soberanía popular, como antes nos referíamos—, sino dispuestos para convocar a ciudadanos que supongan la voz de intereses sectoriales de índole económica, profesional u otra. Se trata, pues, de una manifestación no encuadrable ni en la democracia representativa ni en la democracia directa, incardinada, más bien, en un tertium genus, ya bautizado como democracia participativa (TC, 1994). Y será en aquello conocido como democracia participativa donde encajen los foros de participación como instrumentos de participación ciudadana.

Los foros de participación ciudadana en los distintos estatutos de autonomía

En consecuencia, las consultas populares, a excepción de aquellas cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer del cuerpo electoral, es decir, las consultas referendarias, al no encontrarse al amparo del artículo 23.1 de la CE, pueden ser objeto de regulación y desarrollarse por las comunidades autónomas.

Desde 2004, determinadas comunidades autónomas iniciaron procesos de reforma de sus estatutos de autonomía, que más tarde serán reconocidos como estatutos de autonomía de segunda generación. Esta oleada legislativa (Fernández Silva, 2022) coincide a la vez con los primeros años de la crisis económica, el movimiento reconocido como el 15m4 y la preocupación sobre la calidad de la democracia. En el caso de España, profundamente sacudida por la crisis económica que se desató en 2008, las políticas socioeconómicas diseñadas para paliarla suscitaron un rechazo palpable por parte de la ciudadanía, lo cual se manifestó en la desconfianza hacia los partidos políticos, hacia la propia clase política, y hacia el funcionamiento de las instituciones. El modelo representativo ya suscitaba malestar, hartazgo y una generalizada falta de credibilidad, agudizada con la aparición de nuevos partidos abanderados de la regeneración, con promesas de soluciones para los problemas que habían llevado a tal situación (Aba-Catoira, 2019). Este recurso a instrumentos de participación ciudadana ante una situación de desencanto democrático no se dio entonces por primera vez y actualmente se sigue dando (Garrote Campillay, 2025).

Con la participación ciudadana como elemento cooperador (Subirats, 2007) e impulsada por este malestar frente al modelo representativo, uno de los elementos cruciales de la reforma de los distintos estatutos de autonomía fue la previsión de instrumentos de participación5. Los respectivos estatutos de autonomía se dividen en dos grupos: por un lado, la práctica totalidad la conforman aquellos que han incluido dentro de su competencia el derecho de participación ciudadana6; y, por otro lado, aquellos que, además, establecen alguna disposición para el desarrollo de dicho derecho. Entre estos últimos podemos encontrar los estatutos de autonomía de Andalucía7, Cataluña8, Canarias9 y Aragón10.

La redacción de estos preceptos en los distintos estatutos es prácticamente idéntica: el Estatuto de Autonomía de Cataluña se modifica en 2006 —por la Ley Orgánica 6/2006, del 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña— y parece que en este se inspira el resto de los estatutos para redactar su disposición relativa a la participación ciudadana. Fruto de esta semejanza en la redacción de dicho derecho, se establece un elemento común, y es que cualesquiera de estos estatutos entenderán el foro de participación como un instrumento de consulta popular. A su vez, entenderán la consulta popular como el instrumento a partir del cual se despliega la participación ciudadana.

La participación ciudadana en la legislación autonómica

En cuanto a cómo las distintas comunidades autónomas han legislado en relación con la participación ciudadana, podemos dividirlas en dos tipos: aquellas que la han regulado en una norma específica11 y aquellas que la han incluido en otras materias12, mayormente, dentro de asuntos como la transparencia o el buen gobierno.

Entre todo este conjunto normativo, algunas comunidades autónomas, en mayor o menor medida, han decidido dedicar parte de su regulación a los foros de participación. Este grupo se puede dividir, a su vez, en dos grandes grupos: aquellas autonomías que únicamente se encargan de definir qué se debe entender por foro de participación ciudadana13, y aquellas otras que realizan una regulación más detallada14. Por último, también encontramos aquellas comunidades que, en su normativa, no dedican ni un apartado a la figura de foro15.

El foro de participación ciudadana en la legislación autonómica

Concepto

Las leyes autonómicas que regulan la materia han dado un lugar u otro a los foros de participación ciudadana, para configurarlos legalmente de una u otra manera. La inmensa mayoría de leyes formalizan el foro como un instrumento de participación ciudadana, como lo hacen la Ley canaria 5/2010, del 21 de junio, de fomento a la participación ciudadana (en adelante, Ley 2/2010 Canarias); la Ley de Participación 8/2019, de 13 de diciembre, de Castilla-La Mancha (en adelante, Ley 8/2019 Castilla-La Mancha); la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión Pública (en adelante, Ley 2/2010 Castilla y León); la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid (en adelante, Ley 10/2019 Comunidad de Madrid); o el Decreto 187/2018, de 12 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en adelante, Decreto 187/2018 Región de Murcia).

Sin embargo, otras comunidades no adoptan esta fórmula mayoritaria. Este es el caso de la Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de Participación Ciudadana de Andalucía (en adelante, Ley 7/2017 Andalucía), que considera a los foros de participación como instrumentos de consulta popular (con lo cual cambia la nomenclatura de lo que en otras comunidades autónomas sería directamente considerado “instrumentos de participación ciudadana”) dentro de los procesos de participación ciudadana mediante consultas populares. Con esta decisión, se da a entender que no será posible utilizar los foros en el resto de los procesos de participación, cuando no es así (Fernández Ramos, 2019). Siguiendo la estela de la Ley 7/2017 Andalucía, la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón (en adelante, Ley 8/2015 Aragón), nombra el foro como instrumento de consulta popular. Por su parte, la Ley 8/2019, de 13 de diciembre, de Participación de Castilla-La Mancha, considera el foro de participación como un instrumento de participación de “segunda” importancia, pues el primero será el portal web de participación ciudadana establecido por el gobierno autonómico.

Pero si estas últimas autonomías añaden algunos matices a la fórmula mayoritaria, otras comunidades simplemente adoptan una fórmula completamente alejada de ella. Este es el caso de la Ley 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana, que entiende que los foros son una modalidad participativa dentro de los procesos de participación. Muy parecida a la Ley 7/2017 Andalucía y a Ley 8/2015 Aragón, está la Ley Foral 12/2019, de 22 de marzo, de Participación Democrática en Navarra, que los categoriza como una modalidad de consulta. Por último, nos encontramos con la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi (Ley 2/2016 Euskadi), que hace referencia a los foros únicamente como sujetos con derecho a ejercer la participación ciudadana16.

De esta manera, se teje un entramado en el que no resuelta claro si los foros de participación deben considerarse exclusivamente instrumentos de participación ciudadana, procesos participativos propiamente dichos o, incluso, parte de solo y exclusivamente una tipología de procesos17. La perspectiva de este análisis coincide con Fernández Ramos y Pérez Monguió, quienes defienden que todos los instrumentos, en un sentido amplio, deben ser considerados medios de consulta, en la medida en la que solicitan a los ciudadanos una opinión, un juicio o un deseo sobre una cuestión o unas cuestiones concretas. De manera que, según la situación en cuestión, un foro de participación puede integrarse en un proceso participativo con todas sus fases o, incluso, el propio foro puede ser en sí mismo un proceso participativo (Fernández Ramos, 2019).

Entre todas las definiciones formuladas por las distintas leyes autonómicas sobre los foros de participación, el elemento que más se repite es la catalogación como espacios de debate y análisis. La deliberación y análisis es un elemento nuclear, ya no solo en el caso de los foros de participación, sino en términos generales, cuando nos referimos a la participación ciudadana (Pérez Monguió, 2019). La diversidad de opiniones entre los propios participantes —incluidos los técnicos especialistas— favorece el aspecto deliberativo del foro y enriquece la bidireccionalidad defendida por Mori (2006). Esta variedad de perspectivas facilita, tal y como establece la Ley Canaria 5/2010 —artículo 21—, la posibilidad de “obtener de forma dinámica y actualizada opiniones, propuestas o críticas”.

Considerado el foro un instrumento de naturaleza profundamente deliberativa, serán las “políticas públicas” las que se conviertan en protagonistas de dicha deliberación. Lo expresa estupendamente la Ley 7/2017 de Andalucía —artículo 26—, al afirmar que el debate y análisis irá enfocado a la reflexión acerca de los “efectos de una política pública, así como a elaborar análisis valorativos de los efectos reales de dichas políticas en la ciudadanía”, o, tal y como afirma la Ley 10/2019 Comunidad de Madrid —artículo 56.1.b)—, con el objetivo de “contrastar los efectos de una determinada medida o actuación pública o la percepción que los ciudadanos tienen sobre ella”. Pero se debe recordar que el alcance del análisis no se limita solo y exclusivamente a aquellas políticas públicas o decisiones en ejecución durante la celebración del foro, sino que también puede alcanzar a propuestas o simples iniciativas. En este sentido, la Ley 10/2014 Cataluña es mucho más específica y completa al afirmar que los foros pueden tener tres distintas finalidades —artículo 55.3—:18

Deliberar sobre la idoneidad de una iniciativa pública que se quiere poner en práctica y prever los efectos sobre el sector al que va dirigida.

Efectuar el seguimiento de las políticas públicas y proponer medidas para su mejora, especialmente en cuanto a la prestación de servicios.

Analizar y evaluar los resultados de las políticas públicas.

En este sentido, las finalidades del foro se pueden resumir en previsión, evaluación y propuesta. A la vez, los temas que aborda incluyen tanto las iniciativas de políticas públicas como las políticas públicas que estén actualmente ejecutándose. Pero, el objetivo con el que se convoca un foro no tiene por qué seguir de manera aislada una de las tres finalidades antes expuestas. Por ejemplo, podemos encontrarnos con foros donde se prevean los efectos sobre una iniciativa pública y, a la par, se propongan medidas para su mejora.

En muchos casos, un foro de participación en función de los objetivos o el tema a tratar puede tener una limitación temporal muy definida, sin embargo, en muchas ocasiones, los foros tendrán vocación de permanencia. Es por esto por lo que se plantea aquí el desacuerdo con el Decreto 187/2018 Región de Murcia, cuando afirma en su artículo 24.1 que los foros tendrán carácter temporal. Es de entenderse, como hace la Ley 10/2024 Cataluña, —artículo 55— que los foros tendrán carácter temporal o permanente en función de los objetivos o políticas públicas a los que cada uno se refiera.

Sujetos

Los sujetos participantes en los foros van a ser de dos tipos: personas físicas o entidades ciudadanas “entendiendo por tales a cualquier asociación, organización o entidad que, con personalidad jurídica o sin ella, tienen su ámbito de aplicación, total o parcial” —Ley 8/2015 Aragón, artículo 43.2—, que, para participar de un foro, se verán representadas por una persona física. A partir de aquí, parece que resulta más fácil discernir entre aquellas comunidades autónomas que exigen formar parte de su propio registro de participación ciudadana19 y aquellas que no. Así, por ejemplo, destacan las leyes 12/2019, de 12 de marzo, de consultas populares y procesos participativos (en adelante, Ley 12/2019 I. Balares), y 10/2014 Cataluña, o el Decreto 187/2018 Región de Murcia, que obligan a cualquier participante a estar previamente inscrito en dicho registro —artículo 104.3—. En contraposición, algunas autonomías entienden que el ejercicio del derecho a la participación ciudadana se ejerce sin perjuicio de la inscripción en el oportuno registro —Ley 5/2010 Canarias, art. 6.5— y llegan incluso a afirmar, como la Ley Foral 12/2019 Navarra —artículo 47.3—, que “en ningún caso la ausencia de inscripción en el registro supondrá la exclusión o renuncia del derecho de participación, siempre que se acredite la legitimación en el momento de la firma”. Destaca en este sentido la Comunidad Autónoma de Canarias, que suprimió la obligatoriedad de inscripción en el registro con motivo de la COVID-19 y la pretendida inmediatez que se presentaba como necesaria a la hora de actuar, ya que, dada la imperiosa necesidad de entonces de “construir canales, instrumentos y procedimientos eficaces” que facilitasen el traslado de opiniones, propuestas o alternativas. La exigencia de una solicitud previa y posterior resolución de inscripción, suponía “una carga administrativa estéril para el interesado y un escollo insalvable a la hora de iniciar procesos participativos por la Administración del Gobierno de Canarias” (Ley 5/2020, de 11 de diciembre, de régimen excepcional del Fondo Canario de Financiación Municipal para 2020 y de fomento de la participación ciudadana. Preámbulo), un requisito que únicamente conseguía desincentivar la participación.

Independientemente de la necesidad de estar inscrito en un registro o no, se entiende que cualesquiera de los requisitos que se exigen a los sujetos participantes en cualquier consulta popular no referendaria será aplicable a lo sujetos que quieran ser parte de un foro. De acuerdo con esto, la inmensa mayoría de comunidades autónomas establecen una serie de requisitos para ser participante de un foro20 que, por lo general, suelen ser coincidentes:

  1. Poseer capacidad de obrar21, o en su caso, una edad especifica22.

  2. Condición política de la comunidad autónoma en la que se quiera ejercer el derecho de participación23, o en su caso, empadronamiento24.

  3. Participante afectado por la iniciativa o política pública25.

Los foros deberán ser convocados por la administración pertinente26. De la misma manera, los futuros miembros que formarán parte del foro deberán ser invitados a participar por la administración convocante. En este sentido, al igual que antes, la exigencia de convocatoria puede dividirse entre aquella normativa que exige la inscripción en registros y aquella que no27. En el caso de esta última, ante la inexistencia de u registro de participación, la normativa no establece ningún método de selección, por lo tanto, se entiende que es suficiente con el cumplimiento de los requisitos exigidos. Entre aquellas comunidades autónomas que exigen la inscripción en un registro de participación, la Comunidad Autónoma de Cataluña establece que la Administración se encargará de la elección de los miembros, a excepción de aquellos casos en que la “naturaleza especializada del proceso de participación aconseje efectuar su designación”. En el caso de la Región de Murcia, el Decreto 187/2018 también seleccionará a los integrantes del foro, pero en este caso, la excepción tendrá lugar cuando se alcanza el número máximo de participantes en el foro, donde la Administración responsable intervendrá no para seleccionar, sino para elegir por sorteo quiénes de los sujetos postulados formarán parte del foro. Por su parte, la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, recurrirá directamente al sorteo. Este último es el caso de la Comunidad Autónoma de Navarra, solo que el sorteo únicamente será posible para determinadas modalidades de procesos participativos, tales como los procesos deliberativos y presupuestos participativos.

Debemos tener en cuenta que, independientemente a la forma de selección que elija cada comunidad autónoma, el conjunto de miembros partícipes del foro deberá respetar el principio de paridad de género, pues la “incorporación de la perspectiva de género en las políticas públicas, en su impulso y evaluación es la clave para la consolidación de una democracia paritaria”28. Ya sea porque así lo recoge la propia normativa de participación29 o en aplicación del artículo 51 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, así como las respectivas leyes para la promoción de la igualdad que disponga cada comunidad autónoma.

Otro aspecto crucial en este contexto es la reducción o eliminación de sesgos en la selección de los participantes. Por tratarse de un instrumento que se basa en el diálogo entre los propios participantes, para que la deliberación sea fructífera y eficiente, es fundamental que haya diversidad de opiniones. Si todos los participantes comparten el mismo sesgo, difícilmente podrán enriquecer el debate con sus diferentes perspectivas, soluciones y puntos de vista. Una selección inclusiva y equilibrada garantiza un intercambio más dinámico y constructivo, donde se exploren todas las aristas de los temas tratados y se propongan medidas innovadoras y efectivas30.

Eficacia del foro de participación ciudadana a nivel autonómico: El Plan de Desarrollo Sostenible del Parque Natural Sierra Norte de Sevilla

La participación ciudadana en las distintas autonomías adquiere un amplio protagonismo (Doménech Alegre, 2024). Para ilustrar el funcionamiento de los foros de participación en el ámbito autonómico, este apartado analiza el foro de participación ciudadana adelantado con motivo del II Plan de Desarrollo Sostenible del Parque Natural Sierra Norte de Sevilla y su Área de Influencia Socioeconómica. El Parque Natural de la Sierra Norte de Sevilla fue declarado Reserva de la Biosfera Dehesas de Sierra Morena desde 2002 por el Programa sobre el Hombre y la Biosfera, de la UNESCO (MAB-UNESCO, por sus siglas en inglés). El mencionado Plan, publicado en octubre de 2021 en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía (BOJA), busca la dinamización de las estructuras socioeconómicas para salvaguardar la estabilidad ecológica medioambiental.

De acuerdo con lo establecido en el punto tercero, apartado 1, del Acuerdo de Formulación, el proceso de elaboración del Plan de Desarrollo Sostenible incluye una fase de participación. Durante la elaboración del Plan, el grupo de trabajo acordó la organización de seis foros de participación, con el objetivo de que las instituciones, las empresas, las asociaciones y la ciudadanía del propio territorio pudieran hacer los aportes que, previos a la elaboración del Plan, considerasen necesarios para el desarrollo social y económico de sus municipios y en preservación del medio ambiente31.

De los seis foros, tres tuvieron carácter sectorial y otros tres de tipo territorial. En los foros de carácter sectorial se abordó un tipo de tema por cada foro, a saber: 1) actividades agrícolas, ganaderas y forestales; 2) turismo; 3) emprendimiento y sector servicios.

En el caso de los foros de carácter territorial, tuvieron tema y asistencia abiertos32. Acorde con esta decisión, con miras a reunir el máximo número de personas del ámbito territorial y conseguir la mayor difusión posible, los foros se publicitaron mediante la pega de carteles, publicaciones en redes sociales y comunicaciones vía correo electrónico. Además, al ser territoriales, se llevaron a cabo en tres municipios distintos y en diferentes días para facilitar la asistencia de toda la ciudadanía interesada33.

La variedad de agentes sociales y económicos del territorio convocados a los citados foros ha abarcado un elevado número de sectores: organizaciones agrarias, cooperativas agrícolas y ganaderas; comercios, empresas de gestión forestal y agroalimentarias (ganadería, olivar, vino, quesos, etc.), empresas turísticas (alojamientos, restauración y turismo activo), asociaciones empresariales, ecologistas, culturales, cívicas de mayores, jóvenes, mujeres y deportivas (caza, senderismo y otras disciplinas deportivas), personal técnico de las administraciones locales, provincial y autonómica en el territorio y, en fin, ciudadanía en general.

De este trabajo en los distintos foros se extrajeron seis objetivos generales para incluir y cumplir mediante el Plan de Desarrollo:

  1. Conservar y valorizar los recursos del territorio como activos de desarrollo.

  2. Impulsar y fortalecer las estructuras productivas bajo criterios de sostenibilidad, innovación y diferenciación.

  3. Estructurar una oferta de aprovechamiento turístico del Parque Natural basada en sus recursos naturales, culturales y paisajísticos.

  4. Fortalecer el capital humano y promover la creación de empleo y el emprendimiento empresarial.

  5. Desarrollar las infraestructuras, equipamientos y servicios básicos para cubrir las necesidades de la población.

  6. Potenciar y adecuar la gestión y coordinación del desarrollo sostenible.

Para cada objetivo se crearon diferentes líneas de actuación que concretan los objetivos y especifican cómo ellos se deben alcanzar. Las líneas de actuación son contenidos que el Plan formula y que deben ser trasladados a las actuaciones administrativas regulares, a los planes que se tracen, a los proyectos que se ejecuten en los programas operativos, a la gestión de espacios y a la gestión de procesos.

El impacto de las conclusiones adoptadas en el foro es completo, pues el propio BOJA (núm. 222, 18/11/2021) hace eco de los objetivos generales antes expuestos y llega incluso a transcribir en su anuncio todas y cada una de las líneas de actuación acordadas.

Eficacia del foro de participación ciudadana a nivel local: el caso del Foro Joven BCN

Resulta oportuno, por la relevancia alcanzada por lo local en torno a la participación y a la experiencia participativa (Porro Gutiérrez, 2019), traer a colación un ejemplo de foro como instrumento de participación ciudadana en el ámbito local (Clavero Mira, 2024). Uno de los grandes proyectos del Ayuntamiento de Barcelona en relación a la participación ciudadana fue el conocido como Foro Joven BCN, concebido a finales de diciembre de 2021 con el objetivo de hacer una serie de recomendaciones al Ayuntamiento. Formado por 99 personas, en intervalo de edad entre dieciséis y veintinueve años, de diversa estratificación y elegidos mediante sorteo, a fin de asegurar un “reclutamiento”34 de participación objetivo y representativo de la diversidad juvenil. El foro nacía de una pregunta: “Como joven que vives en Barcelona, ¿qué necesitarías para llevar a cabo tu proyecto de vida?”.

El actual reglamento de Participación Ciudadana de Barcelona fue aprobado el 27 de mayo de 202235. Sin embargo, la fecha de inicio del foro se establece el 13 de mayo de 2021. En consecuencia, el reglamento para aplicar era el hoy derogado Reglamento de Participación Ciudadana aprobado en octubre de 2017, por el Pleno del Consejo Municipal. No obstante, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña declaró la nulidad del reglamento de 201736 (STS Cataluña, núm. 847/2019.). En consecuencia, la normativa aplicable al inicio del foro eran las Normas Reguladoras de la Participación Ciudadana de 200237.

Indistintamente de la normativa a la que se haga referencia, ninguna de las tres aquí mencionadas regula los foros de participación ciudadana. El Reglamento actualmente en vigor no establece un numerus clasus de instrumentos que podrán ser usados, sino que, más allá de eso, deja a elección del Ayuntamiento la posibilidad de hacer uso de otros instrumentos que promuevan la “diagnosis y la deliberación ciudadana” y que sean semejantes a instrumentos como las asambleas deliberativas, las marchas exploratorias o recorridos de reconocimiento y los paneles ciudadanos.

Según establece el propio Reglamento —artículo 19— los procesos participativos son una

secuencia de actos, delimitados en el tiempo y dirigidos a promover el debate y el contraste de argumentos entre la ciudadanía o entre esta y el conjunto de responsables municipales, con el fin de recoger sus opiniones y propuestas respecto de una determinada actuación municipal.

Además, las finalidades que persiguen estos procesos deben ser una o unas de las siguientes —artículo 22.1—:

1. Hacer el diagnóstico de una determinada situación como base para articular la actuación pública pertinente.

2. Buscar ideas creativas e innovadoras respecto de una determinada actuación municipal.

3. Sugerir o valorar propuestas concretas para intervenir en una determinada situación.

El propio foro se define como un “un proceso participativo basado en la elección al azar de 99 personas jóvenes para formar parte de un grupo de deliberación que tenía que debatir y proponer las políticas que deben llevarse a cabo”38.

Durante los meses estivales de 2021 se definieron los temas de debate. De octubre a noviembre tuvo lugar la fase de debate y formulación de propuestas, para que, a principios de año 2022, llegará la fase de retorno, “en la que se trasladan los resultados del proceso a las personas participantes y al conjunto de la ciudadanía” (Reglamento Participación Ciudadana 2022, Barcelona, artículo 26.1 c). El documento de retorno del Foro Joven BCN (abreviatura del nombre de la ciudad, Barcelona) incluso menciona los foros de participación como ejemplo de procesos participativos.

Durante las primeras reuniones se propusieron diez temas generales alrededor de los cuales debatir, con una media de treinta propuestas por tema. Estos diez temas fueron agrupados en tres para facilitar la forma de trabajar: emancipación, educación, y salud mental. Durante la fase deliberativa, los jóvenes estuvieron acompañados por diferentes personas expertas en los temas priorizados. Deliberaron, resolvieron dudas y crearon propuestas, para más tarde, con toda esta información, redactar propuestas en forma de políticas públicas. Las recomendaciones de políticas públicas fueron votadas por el propio Foro y todas aquellas que alcanzaban una votación superior al 70 %39 eran enviadas al Gobierno municipal. Se formularon un total de 27 propuestas de las cuales 22 recibieron ese 70 % de apoyo necesario. Sobre las 22 propuestas que recibieron el apoyo necesario se pronunció el propio Ayuntamiento, justificando su aceptación o denegación40.

A modo de ejemplo, se refiere una de las propuestas que tuvieron lugar en dicho foro, con el título “Teleterapeuta”. En este caso, la propuesta estaba enmarcada dentro del tema de salud mental, pero por cada uno de los tres temas sobre los que discurría el foro se creó una mesa donde se reunían los jóvenes participantes del foro, un profesional experto en la materia y una persona dinamizadora. Estas fueron las sesiones deliberativas en las que, en las distintas mesas, se debatió, se construyeron mapas mentales y se pusieron en común ideas y propuestas. Enmarcada en la temática de salud mental, durante una de estas sesiones deliberativas nació la propuesta “Teleterapeuta”. La propuesta consiste en la creación de un grupo multidisciplinar de profesionales con acceso a las listas de espera, que, a través de entrevistas personalizadas, puedan acompañar a la persona en el proceso de elección de una terapia adecuada, que no tiene por qué ser, forzosamente, psicológica o psiquiátrica. En resumen, se trata de reforzar las consultas presenciales con derivaciones a todo tipo de terapias. Los propios participantes del foro proponen ideas para poder ejecutar la propuesta: mediante una inversión económica y con oferta de formación específica para los que fungieran como profesionales del grupo multidisciplinar.

Uno de los aspectos más deliberativos del foro consiste en que, a la propuesta planteada por un grupo, otros grupos pueden dar su opinión. Por ejemplo, de otras mesas se preguntan si supondría algún problema de protección de datos el acceso a las listas de espera, o si se trata de una propuesta que se llevaría a cabo a través de la sanidad pública o en espacios pertenecientes al ayuntamiento.

Finalmente, la propuesta recibe un 86,36 % de los votos y es enviada al Ayuntamiento para que se pronuncie sobre su aceptación o denegación. En la fase de retorno, el Gobierno municipal aceptó la propuesta a la cual añadió modificaciones menores. El Ayuntamiento, con base en esta propuesta y en respuesta a la necesidad planteada de acceso a los profesionales de salud, propuso una estrategia orientada a la prevención y en un nuevo canal de comunicación pensado para la juventud, con el objeto de facilitar el acceso a recursos terapéuticos, con una partida presupuestaria de 100.000 euros.

La implementación de la propuesta se dio por finalizada en diciembre de 2023 en un estado avanzado, dado que, como parte de su materialización, se abrió el “BCN Suport Emocional per a Joves”, un canal de WhatsApp, anónimo, gratuito e inmediato, en operación las veinticuatro horas de los 365 días del año, para jóvenes entre catorce y veinticinco años de edad, con malestar emocional. Aparte de dialogar sobre el malestar y padecimiento psicológico, el objetivo es ofrecer una atención preventiva y orientar a la persona atendida hacia el servicio más adecuado de la red de recursos, ya existentes en la ciudad, dirigidos a jóvenes.

Conclusiones

En el caso relativo a la Sierra Norte de Sevilla y los foros de participación a nivel autonómico, se evidencia la relevancia de la participación ciudadana en los procesos de planeación y toma de decisiones. La inclusión de voces diversas, tanto de expertos como de la ciudadanía, garantiza que las propuestas formuladas en estos foros reflejen las necesidades y aspiraciones reales del territorio, para lograr, así, un desarrollo más equilibrado y sostenible. Esta forma de participación asegura que las políticas resultantes no solo tengan un impacto positivo en el territorio, sino que también cuenten con el apoyo y la colaboración de quienes habitan y trabajan en la región.

En cuanto al funcionamiento de los foros de participación ciudadana local, el caso del “Foro Joven BCN” se presenta como un ejemplo destacado. Este Foro no solo permitió que los jóvenes expresaran sus inquietudes, sino que también influyó directamente en las políticas del Ayuntamiento. Este proceso nos sirve para demostrar que la participación deliberativa puede tener un impacto real en la toma de decisiones políticas, por cuanto contribuye a un gobierno más inclusivo y democrático.

Aun así, aunque ambos ejemplos pueden considerarse exitosos, también podemos extraer conclusiones menos positivas. Una de las principales es que la celeridad no es inherente a esta clase de procedimientos. La participación ciudadana enfrenta múltiples desafíos, ya que requiere de un elevado nivel de compromiso y demanda tiempo, dinero y energía, elementos que los ciudadanos no siempre están en condiciones de aportar. Además, factores como la falta de información, la escasez de recursos económicos o la precariedad laboral (Ludeña Jaramillo, 2024, p. 19) pueden hacer decaer el interés, por ser parte activa de procesos participativos y, por ende, por formar parte de un foro de participación ciudadana. En numerosos casos, incluso aquellos que están dispuestos a invertir su tiempo acaban abandonando el proceso debido a la falta de avances tangibles que mantengan la motivación y el interés por el proyecto (Benítez Pérez, 2024).

A pesar de estas dificultades, los ejemplos analizados muestran que estas iniciativas pueden cumplir sus objetivos de manera satisfactoria. Es necesario continuar confiando en su capacidad transformadora, especialmente en un contexto en el que, tras la pandemia de COVID-19, se ha observado un descenso del uso de estas herramientas (Becerril Viera, 2024, p. 98). Este escenario exige que las administraciones públicas incentiven su implementación y mejora. El verdadero desafío reside en extraer aprendizajes de estas experiencias para diseñar procesos más eficaces, en los que la ciudadanía pueda aportar significativamente y sea verdaderamente reconocida (Aguado i Hernández, 2024).

Referencias

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1 Constituciones más actuales otorgan un lugar más protagónico a la democracia participativa (Arauz Chávez, 2024).
2 Pues no debemos olvidar que la democracia representativa aparece “complementada con determinados instrumentos de democracia directa, que han de operar, como es lógico y constitucionalmente exigido, no como minusvaloración o sustitución sino como reforzamiento de esa democracia representativa” (TC, 2008).
3 Que para reconocerla habrá que atender “no solo a la naturaleza y forma del llamamiento, sino también a su finalidad: sólo allí donde la llamada a la participación comporte, finalmente, el ejercicio, directo o por medio de representantes, del poder político —esto es, sólo allí donde se llame al pueblo como titular de ese poder— estaremos en el marco del artículo 23.1 [de la] CE.”.
4 También conocido como Movimiento de los Indignados del 15 de mayo de 2011, fecha a partir de la cual, mediante toma de espacios públicos en Madrid y en otras ciudades de España, grupos espontáneos de ciudadanos españoles protestaron contra el orden financiero impuesto por la Unión Europea y la consecuente precariedad de la economía, a la vez que reclamaban una renovada participación política ampliada, más allá del tradicional bipartidismo encarnado por el PP vs. PSOE.
5 A este respecto, pueden consultarse los “Procesos de Reforma de los Estatutos de Autonomía”, en el sitio web oficial del Ministerio de Política Territorial y Memoria Histórica: https://mpt.gob.es/politica-territorial/autonomica/Estatutos_Autonomia/Estatutos_reformas.html
6 A modo de ejemplo nos vale el Estatuto de Autonomía de Extremadura, que atribuye en su artículo 9.1.50 la competencia exclusiva en materia de “régimen y convocatoria de consultas populares no vinculante diferentes al referéndum”; o el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, que en su artículo 50.8 establece que, en el marco de la legislación básica del Estado, y, en su caso, en los términos que la misma establezca corresponde a la Generalitat el desarrollo legislativo y ejecución del “sistema de consultas populares municipales en su ámbito, de acuerdo con aquello que dispongan las Leyes a las que hace referencia el apartado 3 del artículo 92, y número 18 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución Española”.
7 “Artículo 78. Corresponde a la Junta de Andalucía la competencia exclusiva para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por ella misma o por los entes locales en el ámbito de sus competencias de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con la excepción del referéndum”.
8 “Artículo 122. Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la propia Generalitat o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución”.
9 “Artículo 108. Corresponde a la Comunidad Autónoma de Canarias la competencia exclusiva para regular: a) El régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por ella misma o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento análogo de consulta popular, con la excepción del referéndum. b) Los procedimientos de relación entre las entidades locales y la población, respetando la autonomía local”.
10 “Artículo 71.27. Consultas populares, que, en todo caso, comprende el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la Comunidad Autónoma o por los entes locales en el ámbito de sus competencias de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con excepción de la regulación del referéndum y de lo previsto en el artículo 149.1. 32.ª de la Constitución”.
11 Ley 7/2017 Andalucía, Ley 12/2019 Baleares, Ley 2/2010 Canarias, Ley 8/2019 Castilla-La Mancha, Ley 10/2014 Cataluña, Ley Foral 12/2019 Navarra y Ley 4/2023 Valencia.
12 Ley 8/2015 Aragón, Ley 2/2010 Castilla y León, Ley 4/2013 Extremadura, Ley 3/2014 La Rioja, Ley 10/2019 Comunidad de Madrid, Decreto 187/2018 Región de Murcia, Ley 2/2016 Euskadi.
13 Ley 7/2017 Andalucía, Ley 8/2015 Aragón, Ley 2/2010 Canarias, Ley 8/2019 Castilla-La Mancha, Ley 10/2019 Comunidad de Madrid, Ley Foral 12/2019 Navarra y Ley 4/2023 Valencia.
14 Ley 12/2019 Baleares y Ley 10/2014 Cataluña.
15 Ley 2/2010 Castilla y León, Ley 4/2013 Extremadura, Ley 3/2014 La Rioja, Decreto 187/2018 Región de Murcia y Ley 2/2016 Euskadi.
16 Esta situación recuerda lo que ocurre con el concepto “participación ciudadana”, que, por de la diversidad de enfoques del que es objeto, resulta de gran complejidad su análisis (Rodríguez Casallas, 2024, p. 205).
17 En una escala más amplia, podemos ver cómo ocurre lo mismo con los procesos participativos en Pérez Monguió, 2019, p. 21.
18 En este sentido, también resulta muy interesante el artículo 103 de la Ley 12/2019 I. Baleares.
19 Exigencia que, por lo general, no se limitará sólo y exclusivamente a los foros de participación, sino que también se exigirá como condición de cualesquiera otras herramientas de participación.
20 En función de si es necesario inscripción previa en el registro, estos requisitos se exigirán de cara a inscribirse en el registro o de cara a la participación.
21 Por lo general, para poseer capacidad de obrar habrá que estar conforme a lo establecido sobre ello en la Ley 39/2015, de 1.o de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
22 Véanse, Decreto 187/2018 Región de Murcia: 14 años (artículo 14.4); Ley 8/2019 Castilla-La Mancha: 16 años (artículo 5.1).
23 Véanse Ley 7/2017 Andalucía, artículo 6.1 y Ley 8/2015 Aragón, artículo 43.2.
24 Ley 12/2019 I. Baleares, artículo 40.1; Ley Foral 12/2019 Navarra, artículo 27.1.
25 Ley Foral 12/2019 Navarra, artículo 27.1; Ley 12/2019 I. Baleares, artículo 104.1.
26 Véanse, Ley 17/2017 Andalucía, artículo 26.c); Ley 8/2015 Aragón, artículo 53.2.b); Ley 5/2010 Canarias, artículo 21.1.
27 En este sentido, se realiza una categorización en función de la forma de elección, en Fernández Ramos, 2019, p. 331.
28 Véase el preámbulo de la Ley 7/2017 Andalucía.
29 Véanse, Ley 12/2019 I. Baleares, art.ículo 37.4, y 107; Ley 5/2010 Canarias, artículo 17.3; Ley 8/2019 Castilla-La Mancha, artículo 3.g.
30 En este sentido, se proponen soluciones para la eliminación de sesgos en los procesos participativos, en Font, 2007, pp. 219-237.
31 Sin perjuicio del periodo de información pública.
32 Debemos recordar que, aun cuando el foro no este destinado a unos colectivos, entidades o sujetos concretos, la asistencia nunca será del todo abierta. Tal y como exponíamos antes, deben respetarse las exigencias que imponen los requisitos.
33 Se trata de una opción ampliamente extendida, otro ejemplo en este sentido lo podemos ver en Mas Mas, 2018.
34 Documento perteneciente a la “Sesión de constitución de la Comisión de Seguimiento del Foro Joven BCN (15-10-21).
35 Boletín Oficial Provincia Barcelona, 28/06/2022. Cve: 202210098054.
36 Interpuesto recurso de casación contra dicha sentencia no fue admitido a trámite.
37 Aprobado en el Consejo Plenario de 22 de noviembre de 2002.
38 Véase el canal en línea abierto, en este caso, para la participación de los convocados: https://www.decidim.barcelona/processes/forumjoveBCN?locale=es
39 Porcentaje que también decidieron los propios participantes.
40 Solo dos propuestas fueron denegadas. Una de ellas, por la ausencia de un marco jurídico estatal que hiciera posible la toma de decisiones que la propuesta conllevaba. La otra, por falta del presupuesto necesario para ejecutarla.
Cómo citar este artículo: Caamaño Villanueva, D. (2025). El foro: instrumento de participación ciudadana. Administración & Desarrollo, 55(1), e1218. https://doi.org/10.22431/25005227.1218

Los foros de participación ciudadana se configuran como espacios esenciales para el intercambio de ideas, la deliberación y el análisis de políticas públicas. Estos foros pueden reunir a un grupo diverso y numeroso de representantes de la sociedad civil en torno a un tema específico y con objetivos concretos.

En este trabajo, analizaremos el papel fundamental de los foros de participación ciudadana en los procesos participativos a nivel autonómico y local. Estudiaremos sus características, alcance y limitaciones como herramientas para fomentar una democracia más inclusiva y participativa. A través de dicho análisis, resaltaremos cómo estos espacios facilitan el diálogo y la cooperación entre diferentes actores sociales y gubernamentales.

Para complementar nuestro análisis, presentaremos dos casos prácticos de foros de participación ciudadana: uno llevado a cabo en un municipio y otro en una comunidad autónoma de España. Estos ejemplos mostrarán el funcionamiento y la efectividad de los foros en contextos específicos, proporcionando una comprensión completa de su impacto y relevancia.

Keywords:
participación cívica, foros de participación, procesos participativos, participación política, participación social

Citizen participation forums are established as essential spaces for the exchange of ideas, deliberation, and analysis of public policies. These forums can bring together a diverse and numerous group of civil society representatives around a specific topic and with concrete objectives.

In this work, we will analyze the fundamental role of citizen participation forums in participatory processes at the regional and local levels. We will examine their characteristics, scope, and limitations as tools for fostering a more inclusive and participatory democracy. Through this analysis, we will highlight how these spaces facilitate dialogue and cooperation among different social and governmental actors.

To complement our analysis, we will present two practical cases of citizen participation forums: one conducted in a municipality and another in an autonomous community of Spain. These examples will demonstrate the functioning and effectiveness of the forums in specific contexts, providing a comprehensive understanding of their impact and relevance.

Keywords:
citizien participation, public participation forum, social participation, community participation, civic participation

Os fóruns de participação cidadã são espaços essenciais para a troca de ideias, deliberação e análise de políticas públicas. Esses fóruns podem reunir um grupo diversificado e amplo de representantes da sociedade civil em torno de um tema específico e com objetivos específicos.

Neste artigo, analisaremos o papel fundamental dos fóruns de participação cidadã em processos participativos nos níveis regional e local. Estudaremos suas características, escopo e limitações como ferramentas para promover uma democracia mais inclusiva e participativa. Por meio dessa análise, destacaremos como esses espaços facilitam o diálogo e a cooperação entre diferentes atores sociais e governamentais.

Para complementar nossa análise, apresentaremos dois casos práticos de fóruns de participação cidadã: um realizado em um município e outro em uma comunidade autônoma na Espanha. Esses exemplos demonstrarão o funcionamento e a eficácia desses fóruns em contextos específicos, proporcionando uma compreensão abrangente de seu impacto e relevância.

Keywords:
participação cívica, fóruns de participação, processos participativos, participação política, participação social

David Caamaño Villanueva, University of Cádiz

Graduated in Law, with a master's degree in Research in Public Law and a master's degree in Access to Law. Currently pursuing a doctorate in Administrative Law at the University of Cádiz, with a line of research in Animal Law. Collaborator for a year and a half in the Public Law Department of the University of Cádiz.

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