Introducción

Tras más de 50 años de conflicto armado en Colombia, distintos gobiernos han intentado terminar la confrontación a través de entreveradas negociaciones de paz, armisticios, planes de desmovilización, andamiajes de reinserción de excombatientes y otros agentes vinculados a la guerra. Su afán básico es paliar los efectos de la conflagración y recomponer el tejido social, remediando las secuelas del enfrentamiento entre la fuerza pública y variados grupos armados no estatales, entre los que se destacan grupos guerrilleros como las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el Ejército Popular de Liberación (EPL) y grupos paramilitares, como las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC).

En el plano Constitucional, la Carta Magna de 1991 (Artículo 22) consagró como uno de los deberes de la intervención pública colombiana, asegurar el derecho a la paz (Constitución Política de Colombia, 1991), cuestión que permite a la Ley 418 de 1997, otorgar al Gobierno Nacional facultades para realizar negociaciones con los GAI, y conferir beneficios jurídicos a miembros de estas organizaciones dispuestos a reincorporarse a la vida civil¹. Sin embargo, en la órbita de la planeación, uno de los documentos del Concejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) destinaría el número 3554 de 2008 a formular la Política Nacional de Reintegración Social y Económica a Personas y Grupos Armados Ilegales (PRSE), apostando a una visión de largo plazo, que propugnara por que los desmovilizados y sus familias accedieran a educación, salud, inserción al mercado laboral y a mecanismos escalonados para una reincorporación de acuerdo con la ruta de integración a la que se hubiese vinculado tal como lo menciona el Departamento Nacional de Planeación (DNP) ² en 2008. No obstante, en la órbita de la implementación, descolla el atar una medida de intervención pública de carácter nacional, al modelo de Descentralización, como vehículo para lograr la eficiencia y legitimación territorial de la política, aduciendo que el éxito de la iniciativa yace en la unión de fuerzas en varios niveles del orden local, regional, nacional e internacional. Con esto, se responsabiliza al gobierno central, a las comunidades e instituciones o entidades territoriales en el proceso de reintegración social, política y económica de la población vinculada al proceso. De esta forma, se anota: “La descentralización de medidas requiere que existan mecanismos que faciliten la planificación, gestión y participación en el ámbito local. El propósito de este manual es formular PRSE de acuerdo con las necesidades reales de cada región y ubicación (Departamento Nacional de Planeación, 2008, p. 10).

Bajo esta situación, la gestión se instala en los alcances que tiene la reforma administrativa a comienzos de 1980, luego de promulgar las debilidades del modelo Estado-céntrico, que intentó desterrar la estela de la ineficiencia y la ingobernabilidad, con arquetipos inspirados en la dinámica del mercado, las redes de políticas y el empoderamiento de la sociedad civil (Lechner, 2015); una estrategia bastante arriesgada en un país con alta fragmentación territorial, liderazgos clientelares y bajo control cohesivo y coercitivo del Estado como se recrea en el departamento del Cauca (Cortés & Sinisterra, 2010)

Bajo estos antecedentes, conviene pensar en ¿Cuál ha sido el alcance cohesivo y coordinatorio de las redes formales de política contempladas de la citada Ley y documento de política, tomando como referencia la ciudad de Popayán (Cauca-Colombia) como centro de la ejecución de la iniciativa nacional (2000-2018)?

Para atender a estas cuestiones, nuestro derrotero pasa por describir brevemente el carácter de la política pública, con el ánimo de repasar las variables clave dentro de la apuesta de descentralización. Seguidamente, se discute el planteamiento teórico, partiendo del enfoque de redes de política. Ahora, para rastrearlo desde el punto de vista fáctico, nuestro primer nivel de análisis fue revisar la articulación de los actores, acudiendo a métodos de análisis por medio de la teoría de grafos y redes sociales. La intención era observar la configuración y funcionamiento del plexo organizativo-institucional con el fin de revisar que tan centralizada y concentrada estaba a partir de una encuesta aplicada entre el 26 de septiembre y el 20 de octubre de 2018 a las entidades formales encargadas de su implementación.

De este modo, se esperaba que una red más densa y con menos centralidad, contribuyera a generar tejidos más horizontales, diversos y con mayor maleabilidad frente a embates externos como la desestimación de las soluciones negociadas y las limitaciones presupuestales.

Marco contextual

Cada excombatiente en proceso de desmovilización y reinserción a la sociedad civil enfrenta una dinámica compleja de normalización que empieza por la incapacidad de generar ingresos, sumado a la carencia de educación, de vivienda, además de los cuestionamientos jurídicos, estigmatización y amenazas contra su integridad física (Beltrán & Ramírez, 2015). La Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR) es la encargada del diseño, implementación y evaluación de la Política de Reintegración Social y Económica de la mano de entidades territoriales como la Procuraduría. La intención de esta iniciativa es sumar un número significativo de ciudadanos que volvieran a aportar al desarrollo nacional, aminorando las probabilidades de regreso al conflicto. Adicionalmente, buscaría fortalecer la convivencia, reconciliación y perdón de las comunidades receptoras de la población desmovilizada (reintegración comunitaria)³.

Sin embargo, los caminos para adentrase en el sistema pueden ser diversos, iniciando por la desmovilización. Una parte, depende de la voluntad individual para abandonar las armas y otra involucra un proceso de negociación entre el gobierno nacional y el grupo armado no estatal. En el primer caso, la entidad a cargo es el Ministerio de Defensa, mediante el Grupo de Atención Humanitaria al Desmovilizado (GAHD)⁴, en el segundo caso, la voluntad política surge de un proceso concertado de negociación que conduce a las desmovilizaciones colectivas, favoreciendo a los involucrados y permitiendo a las personas excombatientes recibir atención en salud física y emocional y servicios de manutención (Figura 1)

Figura 1: Fases del proceso de la Política de Reintegración Social y Económica. F

Fuente: adaptación del autor basada en el Conpes 3554 (DNP, 2008)

De manera que, como se puede observar en la figura 1, el abandono de las armas da paso a la reinserción de los excombatientes a la vida civil, quienes son asistidos a través de medidas inmediatas, las cuales cubren aquellas necesidades básicas en alimentación, vestuario, vivienda, acceso a servicios médicos, educación, así como a formación para el desempeño laboral que involucra el desarrollo de habilidades, competencias, así como la búsqueda de oportunidades Después se ponen en juego las acciones que pueden activar las intervenciones para brindar el acceso a los derechos, las ofertas y los servicios involucrados en este proceso. Cabe resaltar que, en el nivel territorial, las entidades locales deben sumarse con sus ofertas de bienes y servicios conforme la especificidad de cada una de las dimensiones⁵. Sobre el particular, las entidades que formalmente debe integrar la red son: el Departamento de Prosperidad Social (DPS), el Grupo de Atención Humanitaria al Desmovilizado del Ministerio de Defensa (GAHD), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP), el Grupo de Atención Humanitaria al Desmovilizado del Ministerio de Defensa (GAHD) y la Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR).

No sobra advertir entonces, que si bien la etapa de la reintegración según lo apunta la Ley y el documento CONPES, pretende generar una estructura envolvente de la administración pública en sus niveles centrales, internacionales y descentralizados (tabla 1), se observa la acción del Estado trascurriendo en forma cerrada y cuasi vertical frente al mercado y a la sociedad civil, cosa que presume bajos niveles de articulación y pocas sorpresas en la aparición de nuevas entidades acopladas a una red extensa y variada que soporte la gobernanza.

Tabla 1: Algunas entidades vinculadas a la Política Nacional de Reintegración Social y Económica para Personas y Grupos Armados Ilegales.

Fuente: adaptación del autor basada en el Conpes 3554 (DNP, 2008)

Ahora, para controvertir la tendencia formal, habría que revisar la existencia de vínculos de entidades multinivel actuantes, pero no registradas formalmente al entramado institucional de partida. Es entonces preciso, afinar los mecanismos de rastreo empezando por la noción de red de políticas.

Aproximaciones teóricas sobre reintegración social

En la sociedad moderna, tras la designación de la coordinación social en los hombros del Estado, los desajustes de la vida social parecen consecuencia directa de la ineficiencia del gobierno (Lechner, 2015). Sin embargo, el incremento de la complejidad, el mirlo de los problemas, la expansión de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs), la dinámica de los contratos y el imbricado camino de la globalización, han dado pie para que se profundicen los paisajes de interacción interjurisdiccional, que hablando de nuevos tipos de relacionamiento, dan cuenta de renovados arreglos institucionales, donde el gobierno junto a organizaciones con y sin ánimo de lucro diseñan y distribuyen bienes y servicios públicos (Koliba et al., 2011). Es más, la naturaleza de la incertidumbre empuja al surgimiento de relaciones de cooperación, incluso en contextos de gran desconfianza y estratificación social como los presentes en el departamento del Cauca, sopena de incurrir en los incalculables costos de la inacción colectiva. ¿Pero, responde esto a las orientaciones de la política de reintegración como para confrontarla en el ámbito regional?

Empecemos por precisar los términos en función del propósito analítico. Para autores como Aguilar (2006), la política pública es un de plan de acción colectiva deliberada, proceso por el cual se lleva a cabo realmente, siendo resultado de las decisiones e interacciones que requiere, y los hechos reales que producen la acción colectiva (como se citó en Flores, 2014). Aunque, para nosotros siguiendo a Dye (2008) una política pública es conocida como aquello que los gobiernos pueden decidir o no hacer (como se citó en Flores, 2014). Esto quiere decir que, una política pública corresponde a acciones o no acciones del Estado frente a un problema o a una situación correspondiente a los temas públicos; un problema público que, por la dinámica de los intereses de los actores, adquiere relevancia dentro de los asuntos que considera la administración pública. Se puede entonces hablar de algunas “teorías tradicionales del Estado”, y otras teorías modernas (tabla 2) que ahondan en la cuestión.

Tabla 2: Enfoques teóricos del Estado y del Gobierno.

Fuente: síntesis de los autores a partir de Jiménez (2008).

De acuerdo con lo expuesto en la tabla 2, se destaca en el primer grupo, la centralidad del Estado como actor social y elemento de dominación más vertical, mientras en el segundo se hace honor a los acuerdos multisectoriales y a relaciones horizontales a la hora de la hechura, evaluación y cambio de políticas⁶ .

De esta manera, el paradigma de la gobernanza (governance), los elementos de redes de políticas (policy network) o de gobernanza de redes (governance network), están relacionados directamente con el análisis de políticas públicas. La gobernanza, originada en lo que se ha denominado Governance: es vinculada con determinadas características sociales por presentar ciertas estructuras, redes e instituciones que facilitan el intercambio y la cooperación entre diversos actores y el Gobierno en los diferentes procesos de políticas públicas (Ramírez, 2016; Parrado et al., 2013). Así, hablando en términos de intenciones legitimadoras desde la oferta de políticas, la gobernanza de redes (governance networks) alude a “estructuras interorganizacionales compuestas de múltiples actores que a menudo abarcan sectores y escalas que trabajan juntas para influir en la creación, implementación y monitoreo de políticas públicas” (Koliba, et al., 2011). Mientras que las redes se entienden como un símbolo de las capacidades de las organizaciones, grupos e individuos para coordinar sus actividades por algún camino que conduzca a propósitos públicos.

Es más, la interdependencia entre los actores de la red puede ser más o menos asimétrica (Bonafont, 2004). De allí, que el intercambio obedezca a cuestiones como las que se describen a continuación:

• Una organización es independiente de otra debido a sus recursos.

• En procura de alcanzar sus metas las organizaciones intercambian recursos.

• Las decisiones de las organizaciones son influenciadas por otras organizaciones, donde la coalición dominante puede determinar los tipos de relaciones que representan problemas.

• La coalición dominante emplea estrategias dentro de un conjunto de reglas del juego que regulan los procesos de intercambio

Los grados de variación en los niveles de discreción de esta, son el resultado de las metas y el poder potencial. Pero, el relativo poder potencial es producto de los recursos de cada organización, así como de las reglas de juego, además de los intercambios entre organizaciones (Watal, 2011).

Con esto, la Política Pública de Reintegración puede ingresar al rango de las acciones o no acciones (propias de la implementación) del Estado frente al problema de resocialización o, yendo más allá, de la reconciliación (Mesa, 2017). Por otro lado, el peso legitimatorio recae en la capacidad de la administración pública de integrar y coordinar entidades formales y no formales en la producción de la política pública, pero especialmente en la ejecución regional (Bilbeny, 2018; Lechner, 2015). Pero además, la descentralización como instrumento de transmisión de derechos de control de la burocracia central (que de otro modo actúa como un monopolista no regulado) a un agente local de gobierno, tiende a expandir los beneficios de la distribución de los bienes públicos con celeridad y oportunidad a través de una o unas de la autoridades subnacionales, que asociadas, pueden aprovechar economías de aglomeración y efectos derrame (spillover) para atender mejor las necesidades del usuario (Bardhan, 2002; Pal & Wahhaj, 2017). Pero ¿Cómo rastrear el fenómeno en un espacio provincial y un tema polémico, pero aislado de la agenda política local, en medio de una sociedad tradicional y culturas administrativas patrimonialistas?

El análisis de la puesta en acción, como también se le denomina, probablemente refleja de la mejor forma la complejidad y riqueza que rodean esta clase política en entornos descentralizados (Moyado, 2011; Subirats, 2008)⁸

Enfoque metodológico

Descubrir las motivaciones reales de los actores involucrados, es quizá uno de los factores más importantes de implementación de las políticas públicas. Por ello, con el enfoque de rastreo que asumimos, se acoge el modelo «bottom-up» en cuanto partimos del sistema de actores a la espera de encontrar procesos sociopolíticos no previstos (tabla 3), o sobre algunas diferentes reacciones y estrategias de acuerdo con los intereses de los agentes si se quiere en el nivel meso institucional de la gestión

Tabla 3: Visiones en la implementación de una política pública

Fuente: síntesis de los autores a partir de Jiménez (2008)

Pero también, la naturaleza de los agrupamientos y las características de las relaciones de los actores formales y no formales relacionados con la política (organizaciones comunitarias, organizaciones no gubernamentales etc.). Para realizarlo, nuestro primer nivel de análisis fue revisar la articulación de los actores, acudiendo a la teoría de grafos y al análisis de redes sociales. La intención era mirar la configuración de la red, revisar que tan centralizada y concentrada está a través de una encuesta aplicada entre el 26 de septiembre y el 20 de octubre de 2018 a las entidades formales contempladas en el diseño institucional⁹. Los orígenes de la Teoría de Redes Sociales se pueden aludir hacia la década de los 30 y 40, en la cual se concentra en la complexión relacional compuesta por vínculos o relaciones entre entidades, o nodos (actores)¹⁰. De esta manera, los análisis de redes parten del supuesto en el cual los agentes sienten, piensan y hacen, manifestándose en las situacionales dadas entre los actores que se oponen al pensamiento sobre los atributos de los actores individuales, como la causa que condiciona los comportamientos y las estructuras sociales (Easley & Kleinberg, 2010; Torres, 2014).

Por su parte, el método de muestreo respondió a la estrategia “bola de nieve” que recoge las articulaciones iterativas entre los actores frente a la pregunta sobre las acciones ejercidas y con qué tipo de entidad. Se hicieron 210 contactos bajo indicadores e hipótesis expuestos en la tabla 4

Tabla 4: Indicadores y signos esperados de la red de políticas

Fuente: elaboración propia basada en información recopilada de la Encuesta sobre Redes Sociales y Gobernanza desarrollado en el Seminario Electivo del programa de Administración Pública Territorial. “Nuevos Escenarios, Institucionalidades y Sujetos Sociales para la Gestión de lo Público”. Centro Territorial de Administración Pública (CETAP). Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Popayán- CAUCA (2018).

De este modo, se esperaba que una red más densa y con menos centralidad, contribuyera a andamiajes más horizontales, diversos, con mayor maleabilidad, gobernanza policéntrica o de multiactores, frente a embates externos (figura 2).

Figura 2: Red autogobernada.

Fuente: tomado de Koliba, Meek et al. (2011) La información fue procesada con el paquete UCINET 6.5 (indicadores) y netdraw (sociogramas: grafos)

Análisis de resultados

Si bien la fase del llamado “posconflicto” plantea responsabilidades a los alcaldes, gobernadores y a todo el entramado de entidades de apoyo descentralizado en el diseño, desarrollo e implantación de los planes de desarrollo, las actividades coordinadas de la política de Reintegración Social y Económica siguen siendo poco efectivas.

Cabe mencionar que, por comodidad, se reagruparon en general los actores en agentes representativos. Así, por ejemplo, por el lado del sector privado, se integraron las Cámaras de Comercio (C. Comercio), empresarios y la Federación Nacional de Cafeteros, los cuales se reunieron en su apéndice tecnológico (Tecnicafé). Por el sector educativo, encontramos varias entidades formativas como colegios e institutos, seguidas de Instituciones de Educación Superior públicas, como la Universidad del Cauca (Unicauca) y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) siendo esta última la encargada de la educación y formación técnica y tecnológica de carácter público. Por otra parte, se encuentra la Agencia Pública de Empleo (A. Empleo) y las organizaciones de la sociedad civil (sociedad civil) como fundaciones y asociaciones de atención a los reinsertados, acompañadas de entidades públicas cercanas como la secretaría de salud, la Alcaldía de Popayán (alcaldía), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y la Gobernación del Cauca (Gobernación).

Ahora, la representación gráfica a partir de la encuesta aplicada nos mostró un sociograma poco extenso, de baja densidad y carácter monocéntrico. Sin embargo, como se puede apreciar en la Figura 3, lo que sorprende no es el liderazgo de la ARN, que por su naturaleza misional concentra las atribuciones legales y buena parte de los recursos financieros, sino los escasos niveles de anidamiento en la periferia. En efecto, organizaciones como UNICAUCA, el ICBF, encargados de la atención a menores y brindar capacitación, junto a TECNICAFÉ, no se vincularon a ningún proyecto o, actividades mancomunadas en los últimos 10 años. En cambio, si lo hace por un lado la sociedad civil, virtual detentadora de intereses que escapan a la dinámica del mercado y del Estado y de otro, la Gobernación del Cauca, la OIM y la alcaldía de la ciudad, cuyos protagonismos configuran una especie de clúster o club aparte que por su relación con la arena política pudieron estar vinculados clientelarmente. Ahora bien, como la intermediación (betweenness) representa la ubicación de los actores en relación con qué tanto un agente actúa de intermediario con otro en la red (Figura 4). Se puede observar que la Agencia Nacional de Reintegración (ARN) es la entidad con mayor intermediación, lo cual se evidencia en el número de veces (160) que actúa en este rol a lo largo del camino, haciendo más corto el enlace entre los pares de dos nodos ascendiendo a 160,500. Mientras que, en términos relativos, la agencia concentra el 88,18 % de los caminos más cortos de conexión entre todos los miembros de la comunidad de políticas.

Figura 3: Representación de la red de actores inmersos en la Política de Reintegración Social y Económica

Fuente: elaboración propia a través de Netdraw (año)

Figura 4: Niveles de intermediación

Fuente: cálculos del autor a través de UCINET 6.5. (año)

Así mismo, la figura 5 muestra cómo los valores promedio y relativos dentro del total de la red de intermediación asciende a 10, 8 y 5, 93 % respectivamente. Bajo estas condiciones, se cumplen lo presupuestado en la hipótesis, donde prolifera una red cerrada que tiende a ser homolifica y donde el peso de la gestión se concentra en un solo actor, que por la complejidad de las dimensiones a atender puede ser presa fácil de fenómenos como la captura de rentas y pocos niveles de efectividad y gobernanza. De esta manera, los pilares de la estrategia de intervención sobre el postconflicto quedan cortos de apoyo y soporte institucional, asunto que deja vulnerable el ejercicio en términos de legitimidad. Sin embargo, se pueden rescatar algunos clubes (cliqués) como el de la Gobernación y la Alcaldía en asocio con la sociedad civil, sin embargo, preocupa la desarticulación así sea periférica de las instituciones educativas, que además de forjar el capital humano para el trabajo, tendrían la tarea de modular un cambio de valores frente a las posturas ciudadanas a favor del perdón, la paz y la reconciliación.

Figura 5: Intermediación y centralidad

Fuente: cálculos de los autores a través de UCINET 6.5. (año)

Conclusiones

La nueva complejidad que enfrentan los Estados para atender demandas sociales se evidencia en dos problemas concretos: primero, en la capacidad de dirigir que tienen los gobiernos a sus sociedades y de estimular acciones que generen los resultados esperados; segundo, en la obtención de legitimidad política, muchas veces deteriorada por falencias al momento de otorgar respuestas pertinentes a las necesidades de los ciudadanos. De este modo, las políticas son respuestas eventuales a estados subyacentes del mundo y dependen de lo que pueda hacer o no el gobierno; por lo cual, los efectos que tienen las políticas sobre los resultados económicos y sociales residen finalmente en los actores o agentes antes de que estos decidan sobre sus respuestas. La coherencia y coordinación se establecen en la medida en que las políticas se relacionan con otras, de igual forma en cómo los actores coordinan su participan en el diseño y la ejecución. Estos ponderadores nos demuestran los alcances de la descentralización y la gobernanza en un sector tan sensible como el que define el límite entre la paz y la guerra en los ámbitos regional y nacional.

No obstante, tales niveles de coordinación interinstitucionales y de articulación en los proyectos, programas y planes de las administraciones y entidades que se encuentren comprometidas para la construcción de la Paz y el Desarrollo Regional tambalean frente a las tendencias de la fragmentación y la dispersión organizacional. Tanto así, que los grados de gobernanza y dependencia centralizada anuncian visos de patrimonialización y relaciones clientelares propias de sociedades rentísticas, cuestión no ajena a la historia del departamento del Cauca. Confidencialmente, esta entidad asienta gran parte del conflicto armado en Colombia, donde predomina el gran latifundio en medio de las asimetrías en el reparto de la tierra y violencia simbólica manifiesta en la diferencia de cosmogonías campesinas, afro e indígenas (Barona, 1995). Desde la normativa, formulación e implementación de la política pública se cimienta la acción destinada a la mitigación de los riesgos de las personas desmovilizadas en tanto son expuestos a la vida civil en ocasión de que reincidan. Pero, los lazos cohesivos son tenues, no habiendo grandes sorpresas reticulares y nuevos actores dentro del soporte institucional y organizativo. De esta manera, el destino de la política en materia de efectividad, eficiencia y legitimidad parece depender de una genética organizativa de carácter público, no multinivel, propicio a liderazgos mesiánicos, poco solidarios y corporativos. Así, la reintegración como un factor legitimatorio de antesala al posconflicto, parece tener un largo camino por recorrer aún en medio de nuevos modelos gerenciales de descentralización y gobernanza