Vinculación con el desarrollo rural

El diseño teórico permite dar a conocer el contexto de la problemática planteada, la cual se basa en el diseño y ejecución de la planificación agropecuaria territorial, los medios encargados para hacerlo y el aporte que genera al desarrollo rural territorial. Por tal motivo, es de gran importancia dar a conocer las categorías teóricas relacionadas al tema de investigación y que permiten fortalecer la estructura teórica de la misma.

Planificación territorial agropecuaria

La planificación territorial se da a partir del ordenamiento del territorio donde se articula la vocación territorial con las necesidades socioeconómicas de las poblaciones, además se construye mediante la participación de los actores presentes en el territorio, los cuales son los principales protagonistas de las decisiones que se deban tomar. Es importante incorporar a la planeación agropecuaria territorial no solo las actividades a desarrollar, sino la manera como se van a realizar, partiendo de la necesidad de conservar el medio ambiente a través de la implementación de prácticas sostenibles, el fortalecimiento de la innovación y el acceso a nuevas tecnologías, entre otras, que generen mayor productividad y estabilidad económica en los territorios rurales. Es fundamental enfocar la planificación agropecuaria territorial hacia un desarrollo rural eficiente y productivo donde su única pretensión sea transformar los territorios generando coherencia con el ordenamiento de los territorios, con las dinámicas poblacionales, con el desarrollo sostenible, con la innovación tecnológica y apostando a la competitividad regional, articulando la vocación territorial con las necesidades socioeconómicas de las poblaciones, construyendo desde la participación de actores presentes en el territorio, los cuales son los principales protagonistas de las decisiones a tomar; por tal motivo, es de gran importancia implementar normatividad que determine no solo las actividades a realizar, las instituciones ejecutoras, sino el proceso que se llevará a cabo para lograrlo con el fin de generar estabilidad y equidad económica en los territorios rurales. (Restrepo, 2016 y Wilchez-Chaux, 2016)

Extensión agropecuaria

La prestación del servicio de extensión agropecuaria y asistencia técnica en Colombia a nivel territorial responde a unos índices de cobertura mínimos, de acuerdo con la Misión para la Transformación del Campo Colombia (MTCC), 2015 el 87 % de los productores utilizan modelos de agricultura campesina familiar y comunitaria, según el Censo Nacional Agropecuario (CNA) 2015 el 16 % de esta población ha recibido asistencia técnica, es decir se atendieron 502.009 personas. Lo cual indica una desarticulación entre la norma, la planificación territorial y la ejecución de los programas a nivel nacional, departamental y territorial. Si bien es cierto que en el transcurso de periodos administrativos se ha intentado transformar la prestación del servicio de asistencia técnica con el fin de fortalecer el desarrollo rural y mejorar la calidad de vida los productores, no se ha logrado el objetivo, dado que, a nivel territorial el servicio de asistencia técnica no llega a cubrir ni el 30 % de los pequeños y medianos productores, el presupuesto destinado a este servicio es muy bajo y las políticas públicas a nivel nacional son confusas cuentan con limitantes y se tornan desiguales, a nivel territorial el servicio de extensión agropecuaria y asistencia técnica se convirtió en una entrega de suministros e insumos para los pequeños productores donde no cuentan con capacitación y acompañamiento en el proceso, por tal motivo es ineficiente y en los municipios se caracteriza por presentar bajos niveles de cobertura.

Una de las metas que se tiene en el sector agropecuario a nivel nacional es la de aumentar la cobertura del servicio público de extensión agropecuaria a nivel territorial, por ende, es de gran importancia la aplicación de la ley 1876 de 2017, dado que, lo que se pretende es beneficiar a los pequeños y medianos productores rurales que realizan una o más actividades agropecuarias en uno o varios predios y que solicitan la prestación del servicio de manera voluntaria, por otro lado, las entidades territoriales tienen la obligación de registrar y atender a los productores que soliciten dicha prestación a través del registro único de extensión agropecuaria RUEA, para luego cargar esta información a la herramienta y/o plataforma que disponga el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), con el fin de destinar los recursos necesarios para la ejecución de los programas agropecuarios de acuerdo a las líneas establecidas en el PDEA, este registro deberá ser actualizado y reportado durante los primeros tres meses de cada año (Ley 1876 de 2017, Art. 30).

Enfoques del desarrollo rural

La presente investigación, pretende aportar al desarrollo rural colombiano, mejorando la calidad de vida de los pobladores rurales partiendo de la realidad rural y transformando la manera como se llevan a cabo las actividades rurales teniendo en cuenta las dinámicas sociales, económicas, ambientales, culturales e institucionales actuales. Así las cosas, los enfoques del desarrollo rural en los que se enmarca la presente investigación son:

• Desarrollo rural integral: Este surge en el año 1975, como una estrategia de fortalecimiento productivo y modernización de las unidades productivas, estuvo orientado a incrementar la producción de alimentos. El Desarrollo Rural Integrado (DRI) permitió que los programas nacionales se llevarán a cabo en los territorios, además de articular los diferentes sectores donde fueron participes de las acciones diseñadas para ejecutar proyectos sociales, de producción y de infraestructura, los cuales generaron acercamiento con las poblaciones rurales, a través del fortalecimiento de los pequeños productores que fueron objeto de la intervención del estado. Así pues, no solo se identificaron las necesidades del sector agropecuario, sino que, también se generó un diagnóstico integral que actualmente es el antecedente más importante para el diseño y formulación de estrategias agropecuarias territoriales, puesto que, a partir de la aplicación de este modelo se fortaleció la planificación a nivel territorial, lo cual ha permitido que extensión agropecuaria y asistencia técnica actualmente sea un servicio que debe prestarse de manera obligatoria, así las cosas, el DRI integro acciones y estrategias encaminadas a la asistencia técnica, al acceso a créditos, a la formalización de la tierra y construcción y adecuación de infraestructuras sociales y productivas que mejoren la calidad de vida de las poblaciones rurales.

• Nueva ruralidad: Surge a finales de los años 90 y lo que pretende es modernizar las políticas enmarcadas dentro del desarrollo rural integral y fortalecer el sector agropecuario, incluyendo el desarrollo humano y sostenible en la construcción de las políticas públicas. Dentro de este enfoque los avances en cuanto al servicio de asistencia técnica agropecuaria se dieron a nivel institucional, implementando reglamentación e inclusión en la planificación a nivel territorial, sin embargo, el resultado fue deficiente, dado que, la cobertura de la prestación de servicio no superó las expectativas, por ende la calidad en la prestación del servicio fue baja, hubo descoordinación organizacional entre las entidades nacionales y las entidades territoriales y el financiamiento a los programas del sector agropecuario a nivel territorial fue mínimo, tanto así que según el CNA, 2015 “solo el 16,5 % de los productores recibió asistencia técnica” (p. 13), lo cual evidencia desarticulación, ausencia e incompetencia en el desarrollo del sector agropecuario a nivel territorial. Este enfoque generó un nuevo horizonte del sector agropecuario el cual se concentró en la multifuncionalidad y pluriactividad productiva que se interrelacionan con las demás actividades y sectores con el fin de generar un aporte en el aumento de los índices socio económicos, asistiendo a los pequeños y medianos productores.

• Desarrollo rural con enfoque territorial: Surge a principios del XXI, dados los resultados de los programas agrarios implementados desde los años 60 hasta finales de los años 90, por esta razón este enfoque plantea la transformación productiva, social e institucional, partiendo de la participación y empoderamiento de los actores públicos y privados del nivel nacional, departamental y territorial, con el fin de fortalecer las poblaciones rurales. Con la firma del acuerdo de paz y dando cumplimiento al primer punto entro en vigor la Ley 1876 de 2017, por medio de la cual se crea el sistema nacional de innovación agropecuaria, y establece como principio “enfoque territorial: las acciones, instrumentos y estrategias del SNIA se ejecutarán reconociendo la diversidad biológica (interacción suelo-ambiente-organismos vivos) y las especificidades geográficas, sociales, económicas, étnicas y culturales de los territorios” (Ley 1876, 2017, Art. 3, núm. 3).

La implementación de políticas basadas en el concepto de desarrollo rural con enfoque territorial en Colombia lleva muy poco, sin embargo, tienen algo en común y es que su diseño está compuesto por criterios de sostenibilidad, participación poblacional, ciencia tecnología e innovación, competitividad, institucionalidad, integración, acompañamiento, transferencia de conocimiento entre otros, que propenden por mejorar el bienestar de las poblaciones existentes en los territorios rurales.

De los tres enfoques descritos anteriormente se concluye: el primero, el DRI corresponde al modelo tradicional que estuvo orientado al desarrollo económico y productivo desde el nivel central; el segundo, Nueva Ruralidad (NR) dejó atrás el modelo tradicional y se planteó desde un desarrollo multifuncional y pluriactivo descentralizado a nivel territorial, pero controlado aún por el nivel central, y el tercero, Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (DRET) erradico el modelo tradicional y acogió las ventajas de la nueva ruralidad para transformar el desarrollo rural en un proceso dinámico donde interviene el factor social, económico, institucional y jurídico, ambiental y sostenible, cultural y emocional de las poblaciones, mediante el diseño y formulación de instrumentos de planificación territorial que enmarcan estas dinámicas, ahora bien, es de gran importancia su ejecución, puesto que uno de los grandes desafíos que ha enfrentado la política agropecuaria en Colombia es su aplicabilidad.

Actualmente se observa un avance en la articulación de la planificación territorial agropecuaria entre el nivel central y el nivel departamental, puesto que mediante la implementación de los instrumentos de planificación se proyecta el fortalecimiento del sector agropecuario relacionado con la prestación del servicio público de extensión agropecuaria y asistencia técnica. No obstante y teniendo en cuenta que posiblemente los resultados del seguimiento y evaluación de los PDEA que se encuentran en vigencia evidencien un aumento en la cobertura de la prestación del servicio, se hace necesario articular esta planificación a nivel territorial con el fin de lograr el objetivo del desarrollo rural con enfoque territorial el cual hace referencia al bienestar de las poblaciones y la reducción de la pobreza rural.

Planificación territorial agropecuaria

Para el desarrollo de los resultados se hace necesario dar a conocer los lineamientos y contenidos del Plan Departamental de Extensión Agropecuaria (PDEA) de acuerdo con la normatividad legal vigente, además generar un diagnóstico agropecuario territorial basado en la lectura y revisión del PDEA Casanare 2020-2023, lo cual permite abordar la problemática planteada desde la generalidad y aplicabilidad en el nivel territorial.

El PDEA como instrumento de planificación territorial de acuerdo con la Ley 1876 de 2017, Art. 29 debe contener como mínimo:

Líneas productivas priorizadas, población objeto del servicio; estrategias y actividades; los objetivos, indicadores y metas en términos de productividad, competitividad y generación de ingresos; planificación financiera y de gastos asociados a la prestación del servicio; programas y proyectos regionales; servicios e infraestructura sectorial; acciones regionales de manejo sostenible de los recursos naturales, de gestión del riesgo agroclimático y de adaptación al cambio climático; sistemas territoriales de innovación, alianzas interinstitucionales, redes e iniciativas orientadas a la innovación agropecuaria regional; articulación de planes y programas de prestación de servicios de extensión o asistencia técnica agropecuaria adelantados con recursos de los fondos parafiscales agropecuarios y pesqueros; desarrollo y uso de nuevas tecnologías para la información y comunicación TIC para impulsar y/o apoyar los distintos procesos de gestión de conocimientos que hacen parte de la extensión agropecuaria.

Los actores que hacen parte de la formulación del PDEA, según el MADR (2020) son:

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural: se encarga de adoptar los lineamientos para la formulación el PDEA

la Agencia de Desarrollo Rural (ADR): realiza acompañamiento técnico a la secretaria de agricultura departamental en el proceso de formulación

Departamentos: formula el PDEA en coordinación con los municipios, distritos y demás actores, se encarga de radicar ante la asamblea departamental para la respectiva aprobación

Municipios: formula proyectos para la ejecución del PDEA.

Las actividades productivas de los usuarios registrados y clasificados corresponden a: agrícola, pecuaria, silvicultura, aprovechamiento de madera y pesca y acuicultura. (MADR, 2019).

Los usuarios inscritos en el RUEA deberán estar clasificados, lo cual consiste en identificar el nivel en el que se encuentra cada uno de ellos de acuerdo con los criterios de calificación determinados en la Resolución 407 de 2018, Art. 5.3:

Las capacidades que hacen referencia a los cualidades o aptitudes que permitan el desarrollo, cumplimiento, desempeño y ejecución de una o más actividades agropecuarias; las condiciones que corresponde a las características socioeconómicas, culturales y productivas del productor y, por último, los logros y progresos frente al enfoque de la prestación el servicio definido en el PDEA. Tomando como referencia los criterios de calificación anteriormente expuestos, el MADR definió cuatro niveles de clasificación, los cuales serán identificados por cada aspecto del enfoque para la prestación del servicio a cada usuario de extensión agropecuaria de la siguiente manera:

• Nivel 1. Bajo

• Nivel 2. Medio

• Nivel 3. Alto

• Nivel 4. Superior

En el documento técnico de formulación del PDEA (2019) se determina que en promedio los productores del departamento de Casanare se encuentran en un nivel de clasificación bajo con respecto a las capacidades, cualidades o aptitudes que permiten el desarrollo, cumplimiento, desempeño y ejecución de una o más actividades agropecuarias. El PDEA, (2020-2023) realiza un análisis detallado de cada una de las líneas productivas priorizadas a nivel departamental como se muestra en la tabla 2.

Tabla 2: Nivel de clasificación departamental de acuerdo con las líneas productivas

Fuente: elaboración propia con base en datos tomados del PDEA (2020-2023).

La tabla 2 confirma los resultados obtenidos en la formulación del PDEA (2019), lo cual genera un diagnóstico preocupante; por ende, es de gran importancia desarrollar en el territorio estrategias, proyectos y actividades que permitan aumentar el nivel de clasificación a través del fortalecimiento de los pequeños y medianos productores existentes, mediante la prestación del servicio público de extensión agropecuaria, priorizar acciones en los aspectos del enfoque de extensión con niveles bajos, calificar y clasificar los usuarios utilizando métodos masivos que fortalezcan el proceso de enseñanza-aprendizaje, reportar semestralmente ante la entidad departamental el nivel de desarrollo de los productores registrados.

Desarrollo de objetivos

A continuación, se presenta el proceso mediante el cual se desarrolló cada uno de los objetivos y el resultado de estos.

Objetivo 1. Para el desarrollo de este objetivo se revisó el contenido estratégico y programático del PDEA (2020-2023) y del PDT (2020-2023), luego se relacionó con los programas agropecuarios municipales ejecutados teniendo en cuenta los informes de actividades contractuales y los informes técnicos de gestión de las vigencias 2021-2022.

• Resultado: En el PDT 2020-2023 se formularon 20 proyectos de los cuales a diciembre del año 2022 se habían ejecutado 14; el más relevante para la presente investigación corresponde a “implementar un programa de extensión agropecuaria (PEA) para todos los productores del municipio de Maní, Casanare (Ley 1876 de 2017) durante el cuatrienio”, este proyecto se planteó teniendo en cuenta las directrices de la Ley 1876 del 2017 sobre la extensión agropecuaria y los lineamientos inmersos en el PDEA 2020-2023, se observa la relación con los ejes estratégicos planteados; se evidencia la articulación con las líneas productivas priorizadas y el estado de ejecución de los proyectos. Por lo anterior, se concluye que las metas de resultado planteadas y los ejes estratégicos del PDEA se encuentran articulados; sin embargo, no se especifican las actividades a realizar en el Programa de Extensión Agropecuaria, tampoco se presenta una proyección cuatrienal de los resultados que se desean obtener con la implementación del programa.

Si bien es cierto que dentro de los documentos del proceso contractual como estudios predios y pliego de condiciones se presentan las actividades a realizar en la prestación del servicio de extensión agropecuaria y asistencia técnica, no es clara la articulación a los ejes estratégicos, programas ni las líneas productivas propuestas en el PDEA 2020-2023. Vale resaltar que la prestación del servicio de extensión agropecuaria y asistencia técnica diseñada se enfoca en los pequeños y medianos productores; no obstante, no existe un diagnóstico del número de productores existentes en el municipio, por el contrario toman como población beneficiada el total de la población municipal, esto impide medir los avances y/o retrocesos en la cobertura y eficiencia de la prestación del servicio. También se observa que las líneas productivas priorizadas correspondientes a arroz, palma de aceite, plátano tecnificado y piña no se encuentran inmersas en el programa fortalecimiento del campo con un mismo corazón ni dentro de las metas de resultado que hacen parte del mismo, esto puede ser porque son cultivos extensos correspondientes a grandes productores que cuentan con el apoyo de entidades departamentales y nacionales, pero es importante aclararlo dentro de los documentos porque están presentes en el municipio.

Objetivo 2. Para el desarrollo de este objetivo se llevó a cabo la revisión de los lineamientos establecidos por la normatividad legal vigente relacionada a la extensión agropecuaria como: la Ley 1876 de 2017, la Resolución 407 de 2018, la Resolución 132 de 2022, el manual operativo de clasificación y registro único del servicio de extensión agropecuaria, luego se articuló con las metas de resultado ejecutadas en el 2021-2022 y la actividad productiva registrada en el RUEA.

• Resultado: Las metas de producto ejecutadas correspondientes al programa agropecuario municipal se encuentran encadenadas a los componentes que permiten el desarrollo, cumplimiento, desempeño y ejecución de una o más actividades, puesto que al realizar la evaluación de los contenidos de las mismas se tiene que de las 14 metas del producto ejecutadas en el periodo 2021-2022, el 70 % se encuentran articuladas a los componentes necesarios para el registro y clasificación de los usuarios, de acuerdo con la Ley 1876 de 2017, la Resolución 407 de 2018 y la Resolución 132 de 2022; no obstante, las metas de resultado son generales y no hacen parte de un programa de extensión agropecuaria y asistencia técnica en específico, sino de la proyección formulada en el PDT. Es de gran importancia como se mencionó en el análisis del objetivo 1 determinar si las acciones a desarrollar en cumplimiento de cada uno de estas metas de productos son coherentes y están alineadas a las capacidades, condiciones y actividad agropecuaria determinadas por la normativa legal vigente o si por el contrario solo hacen parte de un compromiso contractual que soporta los gastos municipales sin tener en cuenta el diagnóstico que identifica las necesidades y problemáticas de los pequeños y medianos productores. Por tal motivo, se hace necesario contar con un instrumento y/o herramienta que permita la planificación detallada de las actividades agropecuarias a realizar y que permita el seguimiento a las mismas para obtener un resultado tangible real que aporte al desarrollo territorial.

Objetivo 3. El desarrollo de este objetivo se llevó a cabo mediante el número de usuarios inscritos en el RUEA del municipio de Maní, Casanare en el año 2021 y 2022 por actividad productiva, se articuló con las metas de producto ejecutados durante este periodo y en las que de acuerdo con los informes de actividades OHTRAS (2021) y OHTRAS (2022), informes de rendición de cuentas municipio de Maní, 2021 y municipio de Maní, 2022 fueron atendidos los pequeños y medianos productores.

• Resultado: Con base en la información suministrada se tiene que la inscripción aumentó en un 14,63 % en el año 2022, las actividades predominantes de aumento son la agrícola correspondiente a la línea productiva de agricultura campesina y la pecuaria referenciando la línea productiva de ganado bovino; también se observa que las metas de resultado se concentran en atender estas actividades, aunque la pesca y acuicultura cuentan con pocos usuarios registrados no varía de un año a otro.

En lo que compete a la ejecución de las metas de resultado y a la articulación con las actividades y líneas productivas registradas en el RUEA, para el 2021 el 46 % de las líneas productivas fueron atendidas en un 100 % con las metas de resultado planteadas en el PDT 2020-2023; el 31 % tienen parte de atención en la ejecución de las metas de producto; el 15 % que no fueron atendidas se refieren a las líneas productivas de caña panelera y plátano tecnificado y el 8 % corresponde a la línea productiva de ganadería bovina que con la meta de resultado de mejoramiento genético superó el 100 % de su ejecución. Para el año 2022 fueron atendidas con dos metas de resultado adicionales, la línea productiva referente a agricultura campesina, por ende, se tiene que el 40 % de las líneas productivas fueron atendidas en un 100 %; el 20 % tienen parte de atención en la ejecución de las metas de producto; el 20 % no fueron atendidas y corresponden a las líneas productivas de caña panelera, plátano tecnificado y especies menores y, finalmente, el 20 % correspondiente a las líneas productivas de agricultura campesina con las metas de resultado de huertas caseras y adquisición de maquinaria agrícola y ganadería bovina con la meta de resultado de mejoramiento genético superaron el 100 % de su ejecución. Se evidencia que en el año 2021 como en el 2022, las líneas productivas de caña panelera y plátano tecnificado no cuentan con metas de resultado articuladas; sin embargo, se encuentran usuarios inscritos en el RUEA que desarrollan esta actividad, lo cual indica que existe un vacío en el encadenamiento de las líneas productivas desarrolladas en el territorio con las que se planificaron.

Vale la pena resaltar que a pesar de que el porcentaje de incremento en la inscripción entre el año 2021 y 2022 no fue significativa, la administración municipal y su equipo de trabajo realizan un esfuerzo por mejorar las condiciones de los pequeños y medianos productores para que las actividades de atención propuestas atiendan las necesidades y las problemáticas identificadas en los diagnósticos iniciales.

Objetivo 4. De acuerdo con la información analizada, evaluada y descrita en los objetivos anteriores se dan a conocer los lineamientos pertinentes para la formulación de programas agropecuarios municipales.

• Resultado: Dentro de los instrumentos de planificación territorial debe estar inmerso el PAM; sin embargo, lo que se logró identificar en la revisión, análisis, evaluación y descripción de los objetivos 1, 2 y 3 es que el municipio de Maní, Casanare no cuenta con el Plan Agropecuario Municipal, tan solo cuenta con el Plan de Desarrollo Territorial 2020-2023 que tampoco plantea el diseño y formulación del mismo; por tal motivo, se evidencia una desarticulación en los resultados de la planificación territorial como se mencionó anteriormente. A pesar de que aproximadamente el 60 % de las metas de resultado proyectadas dentro del programa agropecuario de fortalecimiento del campo “con un mismo corazón” se encuentran ejecutadas a 2022, no es suficiente para atender a la mayoría de los pequeños y medianos productores existentes en el municipio; es de gran importancia tener un diagnóstico real de la población productora municipal con el fin de diseñar actividades con metas reales que permitan avanzar en el desarrollo del sector económico municipal, especialmente en estos territorios donde la vocación es netamente agropecuaria. Por tal razón, debe darse la importancia que se requiere, no solo para aumentar los índices económicos, sino para mejorar la calidad de vida de las poblaciones a través de la reducción de la pobreza enfocando la administración pública hacia el desarrollo rural con enfoque territorial como se determina en el marco teórico de la presente investigación.

Como resultado de la investigación, a continuación se presentan los lineamientos necesarios para el diseño del plan agropecuario municipal teniendo en cuenta el planteamiento del PDEA, la vocación económica territorial y el diagnóstico socioeconómico actual de las poblaciones.

Tabla 3: Lineamientos para la formulación del Plan Agropecuario Municipal (PAM)

Fuente: elaboración propia.

En el caso de que un municipio dentro de su formulación programática no proyecte el diseño e implementación del plan agropecuario municipal, es necesario proponer que las actividades a desarrollar durante el cuatrienio, relacionadas con la prestación del servicio público de extensión agropecuaria y asistencia técnica, se encuentren descritas de manera detallada y acorde a los lineamientos normativos; es decir, deben estar articuladas al desarrollo de las capacidades productivas y al fortalecimiento de las condiciones socioeconómicas de las poblaciones dispuestas en el PDEA y de acuerdo con las problemáticas y necesidades de los productores. Lo anterior con el fin de medir la suficiencia y coherencia de la planificación territorial en pro del desarrollo territorial y del mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.