Administración pública y management público: el tránsito hacia el neogerencialismo

La administración pública hacia el management público

En este sentido, resulta importante evaluar el influjo de los modelos manageriales en el campo de lo público en nuestro continente, en términos de los mecanismos de autonomización de la gestión pública y de la operación empresarial de los gobiernos y la gerencia pública. Esto último implica discutir en América Latina los fenómenos de privatización y de asociación entre lo público y lo privado (APP) propios de la imposición del paradigma de capitalismo por proyectos que ha alcanzado hoy en día dimensiones globales. En estas dinámicas, desde el New Public Management (NPM) (Chica-Vélez y Salazar-Ortiz, 2021) se ha promovido en el marco de estas políticas públicas la inclusión social, la participación ciudadana, la rendición de cuentas y la configuración de redes de política en las cuales los actores institucionales estatales de distinto nivel (sectorial y territorial) se articulan con operadores de política de naturaleza fundacional y empresarial, y por las propias comunidades de beneficiarios. De esta suerte, se traza un mapa complejo de los entrecruces entre el desmonte del estado de bienestar, el fin del asistencialismo clásico, su reinvención y reconfiguración con dinámicas de participacionismo social. Como lo señaló el profesor mexicano Cabrero (1998):

Los estudiosos, practicantes y observadores de la acción gubernamental, (…) un campo profesional y disciplinario llamado Administración Pública, se han visto desbordados en las últimas décadas por un conjunto de nuevas denominaciones entre las que no siempre queda clara la relación: políticas públicas, gestión pública y más recientemente gerencia pública. ¿Se trata de nuevos apodos para describir la administración pública tradicional? ¿Se trata de modas o corrientes pasajeras? ¿Es una forma de confundir o efectivamente de avanzar y aclarar nuestro campo de estudio? (...) no es sino hasta la segunda mitad de siglo XX cuando el enfoque jurídico tradicional de la administración pública comienza a perder su capacidad para explicar un fenómeno que se va haciendo cada vez más complejo. (p. 19 y 20).

El management es el escenario donde se configuran las innovaciones en los modos de gestión traslapándose hacia el gerencialismo público. Este cambio de paradigma es avasallante porque del mundo de la AP estamos transitando hacia el management público, más aún en la medida en que las estructuras burocráticas clásicas pierden fuerza o se eliminan vía privatizaciones y estas se transforman bajo modelos protoempresariales. El punto de inflexión se presentó al final de la década de los 80 y comienzos de los 90 del siglo pasado. En América Latina con las reformas neoliberales surgió una legislación de tipo concurrente y competitiva como en el sector portuario, la seguridad social, telecomunicaciones, sector energético, entre otros. En efecto, los componentes ideológicos del NPM en las normas legales y protolegales y en sus dimensiones prácticas han aplicado las teorías dominantes buscando una transformación radical de las burocracias públicas.

Recordemos que la AP se puede dividir en dos periodos: primero el Estado no estaba propiamente sistematizado y segundo cuando existe una sistematización operacional. La AP va ligada al desarrollo del Estado, por tanto, este no puede comprenderse de espaldas a la administración, dicho de otra forma, la administración pública es el cuerpo ontológico del Estado (Martínez, 2009). Esta conexión es la premisa de las relaciones e interdependencias entre Estado-Sociedad-Mercado. La administración pública articula fenómenos políticos, legales, sociológicos, económicos, organizaciones y tecnológicos.

Las tendencias de cambio son diversas y complementarias (ver figura 2). Configuran un cambio radical de época y paradigmas. Las redes de interconexión son de doble vía; primero, redes digitales de interacción en tiempo real basadas en big data, con plataformas de integración y, segundo, redes interorganizacionales complejas que relacionan entre ellas a las diversas esferas del Gobierno con organizaciones empresariales, grupos de interés y ciudadanía. Esto implica una transformación desde relaciones tradicionales centradas en la subordinación y las jerarquías burocráticas hacia esquemas mucho más complejos con diferenciaciones funcionales y lógicas neo-manageriales en la acción organizacional pública. Las fronteras territoriales y las separaciones estrictas entre los niveles del Gobierno resultan profundamente alteradas por estas conexiones y redes globales.

Figura 2: Nueve tendencias de cambio en el Gobierno

Fuente: adaptado de Guy y Rubin (2015)

La teoría del NPM tuvo un acierto importante cuando señaló que el viejo management público que predominó desde finales del siglo XIX hasta los años 60 era administrativo-jurídico. La crisis del welfare state puso en evidencia las patologías del modelo burocrático de gestión y las políticas proteccionistas. Esta fue la principal razón para que se comenzara a plantear desde la AP la flexibilización como mejoramiento de la eficiencia de las instituciones estatales a través de la adaptación, orientando las actividades de cara a los resultados, articulando métodos del capital humano y financiero fundamentado en procesos de descentralización, adaptación a las lógicas del contexto y corresponsabilidad de los actores (Saravia, 1997). El estado empresarial ha emergido —en la literatura managerial, particularmente en el marco del NPM— junto con otros conceptos semejantes como el de gobierno emprendedor o empresarial (Varela, 2017). Las expresiones managerialismo y neomanagerialismo de donde viene el New Public Management (NPM) expresan una diferencia paradigmática entre un modelo industrialista, burocrático-administrativo versus un modelo de capitalismo postindustrial, flexible, caracterizado por la transnacionalización del capital, los derechos de propiedad y la desarticulación del trabajo (Tessarini et al., 2023).

El NPM ha surgido teniendo como punto de referencia teórico y epistemológico el paradigma neoclásico de la escuela austríaca y en el public choice. El concepto de la NPM puede ser comprendido como el resultado de un proceso de convergencia entre lo público y lo privado, ya que las fronteras entre estos sectores más difusas obedece al margen de sociabilidad cada vez mayor en el ámbito de lo público. Por ejemplo la gestión del sector empresarial es gerencial-privada; no obstante, la organización a su mando está sujeta a regulaciones públicas y al contexto económico del territorio donde se encuentre la organización. Lo privado está comprendido dentro de lo público. Lo anterior resulta paradigmático respecto a cómo se transforman las organizaciones posburocráticas (Kernaghan, 2000). Estas se sustentan en los siguientes nueve ejes programáticos:

1. Centradas en la calidad de los servicios ofrecidos a los ciudadanos.

2. Con liderazgo participativo, valores compartidos y procesos decisionales democráticos.

3. Con capacidad de consulta a los ciudadanos y con real poder de los empleados.

4. Orientadas al cambio.

5. Orientadas a los resultados.

6. Descentralizadas, tanto en la esfera de las autoridades como en lo atinente a su control.

7. Son funcionales con base en estructuras no departamentalizadas.

8. Pretenden o buscan ser autosustentables financieramente y depender lo menos posible de asignaciones presupuestales inerciales de tipo estatal.

9. Competitivas tanto con otras agencias públicas como con el sector privado.

En el marco de este paradigma, las actividades que anteriormente realizaba el Gobierno, hoy se ejecutan por redes de políticas conformadas por organizaciones privadas y sociales como actores de las políticas públicas. Estos stakeholders se asumen desde diversas instancias relacionadas con la soberanía del ciudadano: con la acción que desempeña este desde una organización política, desde el poder de fiscalización de las instituciones estatales y, por último, reconociendo al ciudadano como alguien que desde los derechos posee acceso a bienes y servicios públicos (Longo, 2020). El ejercicio de la ciudadanía está relacionado con controlar las acciones de sus gobernantes. Es importante que la función pública faculte y atribuya capacidad a las burocracias gubernativas, aunque estas deben estar reguladas y sujetas a los procesos de rendición de cuentas (Home y Arévalo, 2021).

La Nueva Gerencia Pública (NPM) exige e instrumentaliza indicadores de medición del desempeño que deben aplicar tanto las organizaciones y empresas públicas como el sector privado. En particular, las empresas industriales y comerciales del Estado deben manejarse con eficiencia de acuerdo con lo pregonado por el NPM, pero sus utilidades deben generar riqueza colectiva y excedentes financieros que contribuyan a la capacidad fiscal del Estado en sus diferentes niveles de gobierno para cofinanciar las políticas redistributivas y sociales del Estado. Una dificultad significativa para lograr resultados eficientes y eficaces en la AP en la deficiente coordinación entre planificación y la ejecución de programas y proyectos. Sánchez (2003) considera que “la planificación es tanto estratégica como operativa” (p. 8). La conexión entre ambas se puede lograr mediante la gestión por objetivos y resultados.

Debe existir una planificación estratégica para poner en marcha el proyecto de Gobierno desde una planificación operativa para que las instituciones comiencen a mostrar avances significativos hacia la eficiencia y resultados acordes con los intereses de los ciudadanos. Para entender la gestión por objetivos y resultados, es necesario precisar que la planificación estratégica es necesaria para garantizar la finalidad de los proyectos por medio de una carta de navegación o políticas públicas que son las estrategias para direccionar la acción del Estado, lo cual va a guiar la planificación operativa que tiene como objetivo el eficaz manejo de los recursos asignados para obtener objetivos específicos y resultados. (Sánchez, 2003).

La gerencia pública utiliza como herramienta fundamental la planeación operativa, a su vez dividida en planeación por objetivos como base de la planeación estratégica. La gerencia pública regida por los principios del NPM está orientada, en buena medida, a la externalización de procesos operativos y a la ejecución de programas por organizaciones privadas. En la actualidad, las fronteras entre lo público respecto al espacio de lo privado se han diluido y la racionalidad jurídica-formal y el modelo burocrático dejaron de ser los arquetipos dominantes, dando paso a modalidades alternativas que posicionan al ciudadano y al mercado como interlocutores principales. Así, la gestión del cliente es fundamental y mediante este modelo las actividades que anteriormente realizaba el gobierno se realizan por redes de políticas conformadas por organizaciones privadas como ejecutores de políticas públicas. El actuar con indicadores que valoran lo cuantitativo y no profundizan en la cualitativo es una característica del NPM.

Tabla 1: Rasgos de la gerencia pública y la gerencia privada

Fuente: elaboración propia

Recordemos que el Gobierno desempeña un rol primordial orientado a que los mercados funcionen de manera eficiente. Empero, las fallas del mercado producidas por la asimetría en la información genera que los regulados tengan mayor acceso a la información que los reguladores (Carbajales, 2019). Se define la regulación como las acciones con origen en un actor o agencia pública dirigidas al control de la actividad de los agentes. Este control no siempre es eficiente debido a que con frecuencia los intereses de los regulados están por encima del bienestar general. De otro lado, al implantar estas ideas en el contexto latinoamericano, la burocracia administrativa fue reducida por medio de reformas administrativas realizadas con criterios fiscales y no de fortalecimiento de las capacidades institucionales del Estado en sus diferentes niveles de gobierno (Rosas, 2019). La modernización tecnológica ha destruido empleos burocráticos a través de la automatización de funciones y servicios (Blas et al., 2022), así como la extensión de modalidades de subcontratación conocidas como outsourcing. La tercerización involucra mecanismos de participación, autogestión y delegación en organizaciones sociales, convirtiendo al Estado en un ente regulador y fiscalizador.

La flexibilización laboral, la tercerización, la contratación por medio de cooperativas, permite a los administradores de la gestión pública contratar personal y configurar nominas paralelas para implementar los planes de desarrollo y las agendas gubernamentales. Las reformas y reestructuraciones de las organizaciones gubernamentales han deteriorado la calidad del empleo público. Por ejemplo, a una parte significativa de los empleados excluidos de las administraciones públicas se les ofrece como alternativa la conformación de empresas asociativas de trabajo. Esto comprueba que sus puestos son necesarios y funcionales, pero el propósito explícito de las reformas es disminuir el gasto público, promoviendo la precarización y extensión de modalidades de capitalismo salvaje, que en nuestro medio resultan muy conflictivas por el desempleo estructural y friccional que caracteriza la estructura de la economía regional latinoamericana (López y López, 2019). La externalización de procesos se maneja bajo la lógica de la reducción de costos porque se argumenta el alto costo de los empleados de planta; porque en muchas esferas de la AP se conceptúa que lo privado es sinónimo de eficiencia, eficacia y transparencia.

El problema ha surgido en ámbitos que competen a la administración central y descentralizada en los niveles de tecnoestructura administrativa. Existe una incapacidad para evaluar el desempeño en organizaciones cuya financiación no depende de la venta de bienes y servicios, sino que derivan sus ingresos de compensaciones, mediaciones políticas complejas en las que intervienen mecanismos clientelares, patrimonialistas y de subsidiariedad.

Esto se evidencia en la relación entre la democracia, los partidos políticos y votantes. Muchos de los líderes y representante de los partidos no han tenido capacitación académica, ni profesional, pero sí la aspiración de ocupar cargos en la AP. Si estas personas son incluidas mediante la profesionalización de la AP se deben invertir y realizar grandes esfuerzos en capacitación. Se resalta el conflicto entre lo que se espera de la profesionalización de la AP y el liderazgo en las bases de los partidos, movimientos políticos y sociales. Algunos países enfrentan el dilema, situación que se traslada al administrador público que debe tomar la decisión de su inclusión en la nómina pública. El neoliberalismo justificó la externalización de procesos misionales y administrativos en la deficiente capacitación de los líderes y cuadros públicos promoviendo la tecnocracia en los procesos de toma de decisiones de política pública (Botero, 2020).

De otro lado, a este debilitamiento de las burocracias gubernativas se suma el rol de la inteligencia artificial y la automatización que también ha destruido empleo público en sus diferentes niveles (Scavino, 2022; Lo Presti, 2022) como los proyectos de ciudad digital, el Gobierno en línea, la Big Data extendida al sector público, etc., han automatizado procesos y empleos medios de cuello blanco y, por supuesto, empleos de operarios manuales disminuyeron.

Por ello, los funcionarios públicos se han tenido que adaptar a las transformaciones que ha experimentado el Estado y la administración pública. Si bien la flexibilidad de normas sobre contratos y despidos influyó en las prácticas empresariales y en la estructura del empleo no incidió sobre el crecimiento del mismo. En efecto, el debilitamiento de la protección al trabajo influyó en beneficios para los empleadores, pero no estimuló la creación de empleo. Ello explica porque estas reformas no afectaron directamente el nivel del desempleo más allá de las estrategias de los empleadores. En este sentido, las reformas al sistema legal de protección al trabajo de los asalariados del sector privado, incluidas en el plan de reformas estructurales impactaron sobre el mercado de trabajo y la generación de empleo (Longo, 2000).

¿Qué ha venido después del NPM?

En las últimas dos décadas, el Estado en América Latina ha presentado una amplia reforma a su estructura, partiendo de su política fiscal y en la adhesión de modelos administrativos y tecnológicos que han condicionado su funcionalidad (Trevignani, 2023). Tradicionalmente el Estado se ha concebido como una institución creada exclusivamente para administrar las reglas de juego previamente consensuadas por los individuos en sociedad. Por otro lado, representa el interés general y está dotado de un poder de generar políticas más allá del mandato expreso otorgado por los ciudadanos.

Uno de los puntos cruciales que ha asumido el debate, es el rol que debe ocupar el Estado en el ejercicio de sus funciones, debido a la lucha de conflictos e intereses por parte de los ciudadanos y grupos de interés públicos y privados que luchan por reivindicar sus derechos; hecho que permite, fundamentalmente, establecer las bases de operación del ejercicio estatal. Por ejemplo, las organizaciones privadas propendiendo por expandir su capacidad económica y las personas por acceder a los bienes básicos garantizados (Aguilar, 2021). Otro hecho crucial que enmarca las variaciones en la funcionalidad del Estado viene dado por los procesos de descentralización, transparencia, vinculación de la empresa privada con las funciones del Estado y la democratización de los vínculos institucionales en el ejercicio de la función pública manifiesta en las leyes antimonopolio y las regulaciones a entidades con posición dominante en el mercado.

El Estado ha sido en América Latina un factor vinculante y determinador de procesos de acumulación y reproducción del capital. Así se apalancan desde los gobiernos grandes emprendimientos e inversiones en infraestructura, en programas de industrialización, al igual que los tópicos atinentes a las condiciones de la reproducción de la fuerza de trabajo y al contexto social que condiciona los procesos de acumulación (Blas et al., 2022). La ampliación de infraestructura, la modernización del aparato estatal y la construcción de nuevos modelos de desarrollo industrial surgen de la creación de empresas dedicadas a la extracción de hidrocarburos y entidades nacionales con altos niveles de rentabilidad, que permiten mediante la ampliación de la fiscalidad de los gobiernos, incrementar de manera puntual los servicios de acceso general que mejoran las condiciones de vida de la sociedad en general (Ocampo, 2023).

Por ello, en contraposición a las corrientes hegemónicas del managerialismo, la profesora Nuria Cunill expone, en términos prescriptivos, las razones necesarias para un Estado en que la defensa de lo público sea una prioridad (Cunill, 2012). Ello requiere que la sociedad demuestre capacidades para enfrentar las corrientes privatizadoras que pretenden la corporización gubernativa. Esto es posible a partir de una democratización de la sociedad. Ella es impulsora de una recuperación de los sentidos de lo público, lo cual servirá para hacer frente a las presiones privatizantes que pretenden su reducción y difuminación. Cunnill destaca un sentido de lo público como normativo en términos de referir lo que es de todos. Esta noción interpela a la sociedad y se opone a lo privado en la forma principal de la economía de mercado.

No se puede expedir aún el acta de defunción al NPM como cierta literatura reciente lo señala, pues se evidencia que este, con algunas reconfiguraciones, sigue siendo la marca principal del modelo de la gerencia pública y de la AP en América Latina. Empero, existen nuevos desarrollos significativos hacia formas de gerencia diferentes que colocan los asuntos de la política y la democracia por encima del mercado, la eficiencia y la competitividad (Rosenbloom et al., 2022). En particular, se ha pretendido su superación, corrigiendo sus defectos más significativos ajustando la doctrina managerial pública. Además, se ha promovido un estatuto relevante de la gerencia pública con énfasis en nuevos marcos regulatorios desde el Estado para controlar, encausar y orientar los mercados¹.

Ciertamente, emerge en el siglo XXI un paradigma que también surgió en los Estados Unidos y Europa en un diálogo donde ambas comunidades se han planteado correcciones o ajustes respecto del modelo del NPM. Se busca colocar de nuevo en el centro el llamado public interest, y en este ámbito se promueve lo que ahora se denomina nuevo servicio público (Pastor et al, 2020), las teorías de participación ciudadana, de rendición de cuentas, la literatura sobre el buen Gobierno, sobre el open government, transparencia y sobre la accountability marcan un sentido diferenciador. Ello vuelve a resituar la teoría de Dahl (1989) sobre la poliarquía y el pluralismo político como la base, desde el punto de vista de la ciencia política y de lo que debe ser la funcionalidad legítima del Estado.

Se hace imperativo por ello en la actual AP, la innovación en la gestión del recurso humano existente. Estas innovaciones aplicadas en cada contexto deben lograr la utilización del nuevo funcionariado público con las comunidades involucradas en los procesos para lograr la sinergia necesaria. La gestión pública actual es compleja y requiere de un adecuado manejo y conformación de lo que se llama redes de políticas en las que las diferentes organizaciones interactúan para el logro de objetivos que de manera individual no se concretarían; todo el andamiaje burocrático debe orientarse a la gestión por procesos, mediante la articulación de las personas al logro de las metas propuestas (Torrealba, 2022).

La nueva gerencia pública es el paradigma dominante. Se trata por lo tanto de promover el ejercicio de una ciudadanía activa desde organizaciones civiles. Estas son, “por lo tanto, portavoces del interés público y se constituyen por mandato expreso de la Constitución política” (Sánchez, 2003, p. 11). Estos stakeholders son comprendidos desde diversas instancias relacionadas con la soberanía del ciudadano, con la acción que desempeña este desde una organización política, desde el poder de fiscalización de las instituciones estatales y, por último, de como un ciudadano posee acceso a bienes y servicios públicos. En ese orden de ideas, el ejercicio de la ciudadanía está relacionado con el control de las acciones de sus gobernantes, ya que es importante que la función pública faculte y atribuya capacidad a las burocracias gubernativas siendo estas reguladas por la normatividad.

Como lo señaló el experto español Joan Prats (2003), en América Latina antes que pretender la destrucción de la burocracia estatal lo que se requiere es el fortalecimiento de la burocracia actualmente existente para buscar su mayor profesionalización e incorporar mejores criterios de racionalidad y objetividad en su gestión. Lo anterior se lograría estableciendo reglas de competencia y actuaciones claras para las burocracias públicas profesionales, y para los diversos grupos de interés que demandan el cumplimiento y la aplicación de políticas públicas.

En esta línea se ha enfatizado en la importancia de recuperar y actualizar la profesionalización de la función pública. Para de este modo dejar de lado la pretensión de un extendido desmantelamiento de la burocracia gubernamental. Y acotar los procesos de privatizaciones amplias de la primera generación de reformas del Consenso de Washington. Ello, porque se reconoce que en los principales ámbitos de la gestión pública esta cumple una función inevitable y necesaria. Se trata, más bien, de fortalecer y profesionalizar las capacidades del alto mando gerencial público, tanto en el nivel central de los Estados como en la gestión de los territorios, en los llamados gobiernos locales y regionales (Varela, 2015). También se reconoce la importancia de profesionalizar y alcanzar más altos niveles de experticia en los campos regulatorios en el ámbito de la justicia y en las propias funciones legislativas.

Los nuevos ciudadanos toman distancia de la lógica tradicional de la política, y de los viejos modelos de relacionamiento entre el Estado y la sociedad civil; dado que, como lo afirma el profesor Aguilar (2009), el Estado cada vez gobierna menos respecto del fuerte monopolio que ostentó en el pasado reciente bajo el esquema del Estado intervencionista de bienestar. Sin embargo, existe un matiz importante, el propio Aguilar (2009) precisa que, aunque esta gobernanza se asume naturalmente con perfiles horizontales interactivos y asociativos entre el Gobierno y la sociedad no se debe perder de vista la supremacía del Estado como ente regulador. Por lo tanto, a pesar de que haya una autorregulación entre Estado y sociedad, el primero siempre lleva la supremacía frente a la segunda. Por ello, la gobernanza actual debe ser estudiada en distintos campos: en el sector empresarial, en las organizaciones sociales y, por supuesto, en el Estado y en las relaciones internacionales.