De la praxis a la doxa: la asesoría y consultoría en la gestión pública. Una revisión conceptual

Acercamiento conceptual a la asesoría y consultoría (AyC)

El presente documento fue construido a partir de una metodología descriptiva analítica, de revisión literaria sobre el tema a tratar. Lo anterior implica que, para adentrarse en la diferenciación de los conceptos de AyC vale la pena identificar que ellos, como cualquier otro concepto, describen una realidad construida socialmente (Berger y Luckmann, 2011). En este caso diríamos que una realidad antiguamente construida. De esta forma, estos términos hacen alusión a unas prácticas sociales que existen desde muchos siglos atrás y que han venido evolucionando hasta su configuración actual. Los conceptos son difusos e incluso, pueden llevar a confusiones en la aplicación, ya sea normativa, doctrinal e incluso jurisprudencial.

Origen y desarrollo de la práctica

Desde las sociedades más antiguas se conoce de la existencia de “asesores”: los primeros reyes contaban con profetas y los sultanes persas tenían a los visires. En la antigua Grecia, es posible rastrear indicios sobre la práctica de lo que llamaríamos asesoría, mediante la identificación de la palabra “Paredros”, que, como afirma Kapparis, puede tener un significado más amplio, indicando cualquier tipo de asistente o asesor a nivel personal o adquirir un sentido más técnico, es decir, indicar funcionarios adscritos a un magistrado (Kapparis, 1998). De igual forma, el autor, les da a los paredros una figura formal, pues los ubica como asesores de los arcontes (gobernantes), que tuvieron evaluación de gestión al final del periodo, así como rastreo de su nivel de confianza.

En la antigua Roma, la organización política estaba integrada por el rey, los comicios y, en tercer lugar, el senado que, era un cuerpo colegiado de asesores. (Atlantic International University, sf). Así mismo, se evidenciaba que, el rol del senado era de carácter consultivo, que asesoraba al monarca en sus labores de gobierno, elegidos entre los ancianos más sabios de la comunidad.

Con posterioridad va a aparecer la “Cámara” en el Alto Imperio Romano, la cual tiene como antecedente el Concilio. En palabras de Guerrero (1986) “Fue Augusto quien creó el primer organismo colegiado romano: el Concilio (Consilium principis). Su función, esencialmente consultiva, era desempeñada por los familiares y amigos de Augusto… En realidad, el Concilio no tenía carácter ni funciones oficiales, a pesar de que estaban a su cargo temas tan importantes como la política exterior, la guerra, la administración y la justicia.” (p. 61) Y dice a renglón seguido que fue con Adriano que se establecieron dos tipos de miembros, unos de carácter permanente y otros de carácter extraordinario para asuntos específicos. Esta última figura es la que podríamos asociar a la de los asesores. De igual forma, con Constantino se crea otro órgano colegiado integrado por los Comes o hombres de confianza del Emperador conformándose en grupos llamados Comités para asuntos urgentes y extraordinarios (p. 62).

Con la aparición de los estados absolutistas, la mirada se va a centrar en cómo el monarca va a alcanzar, ampliar y conservar el poder para lo cual aparece la figura del consejero del príncipe, lo que va a permitir la conformación de los tratados del arte de gobernar, cuya figura cimera en el siglo XVI lo constituye la obra El Príncipe, de Nicolás Maquiavelo, que, en uno de sus capítulos, refiriéndose al equipo de secretarios señala “la primera opinión que se tiene del juicio de un príncipe se funda en los hombres que lo rodean” (Maquiavelo, 1999, p. 118) y más adelante, al referirse a los aduladores señala que “… un príncipe debe pedir consejo siempre, pero cuando él lo considere conveniente y no cuando lo consideren conveniente los demás, …” (p. 122).

La consolidación del estado absolutista significa el paso, a su vez, del arte del gobierno a la ciencia del Estado, mediante el inicio de la enseñanza de la política y las ciencias de policía en las universidades siendo pioneras las universidades de Halle y Frankfurt en Alemania (Guerrero, 2007), inaugurándose la formación de consejeros profesionales. Este desarrollo del estado absoluto se da por medio de la cámara, cuyo antecedente es el cubiculum, y la ideología que lo sustenta conocida como el cameralismo. Las ciencias camerales no se tratan aún de ciencias en el sentido moderno del término, son conocimientos de carácter administrativo que se orientan al fortalecimiento del estado absoluto mediante el bienestar estatal y la felicidad de la población. Se generan así, conocimientos prácticos que pueden ser enseñados y aplicados para el favor del estado absoluto. Los cameralistas son personas de acción, no teóricos estudiando un objeto mediante métodos científicos, son personas que vienen de la práctica y se orientan a ella.

En cuanto a la Cámara como tal, tuvo un sinuoso desarrollo a lo largo de los siglos XV a XVII y alcanza un nivel especialmente importante gracias a Federico Guillermo I quien crea el directorio general como un colegio conformado por cinco consejeros (Guerrero, 1986).

De esta forma, se puede afirmar que las labores de asesoría y los asesores han existido desde hace varios siglos, asociados al manejo de asuntos públicos y han evolucionado con el mismo desarrollo del Estado. Así, la construcción de los estados nacionales que dio un fuerte impulso a la organización de los estados modernos no condujo a su desaparición sino a su reubicación en la medida que en ese proceso histórico se viene a conformar el fenómeno de burocratización asociada a la profesionalización de los empleos supeditados a su organización y que posteriormente va a ser uno de los objetos centrales de estudio de Max Weber.

Aunque a la práctica de la consultoría no se le puede hacer un rastreo similar, es necesario señalar que su desarrollo se asocia fuertemente al de la asesoría, pero en el campo de la administración de empresa y los negocios. Para este fin es posible recurrir al autor Milán Kubr, quien señala que, la consultoría (de empresas):

“tiene su origen en la revolución industrial, la aparición de la fábrica moderna y las transformaciones institucionales y sociales conexas. Sus raíces son idénticas a las de la dirección o administración de empresas como esfera separada de la actividad humana y campo de aprendizaje. La consultoría en o por cuenta de una empresa se hizo posible cuando el proceso de generalización y estructuración de la experiencia gerencial alcanzó una etapa relativamente avanzada.” (Kubr, 1997)

De esta forma, el rastreo del concepto de consultoría, tal como se conoce en la actualidad, se ubica en el nacimiento de la fábrica moderna y las transformaciones institucionales, específicamente en el periodo conocido como revolución industrial y etapas posteriores.

En esta historia, como padre de la administración científica, se ha ubicado en muchos tratados a Frederick W. Taylor, pero no siempre como el abuelo de la consultoría empresarial, a pesar de que muchos de sus trabajos los realizó como ingeniero consultor (Wright & Kipping, 2012). La difusión de sus ideas y métodos se basó más en sus publicaciones que en los trabajos realizados por él y sus discípulos Gantt, Thompson y Gilbert. No obstante, en las dos primeras décadas del siglo XX se da el inicio de algunas de las principales empresas de consultoría dedicadas a la eficiencia productiva en fábricas y talleres como son las de Emerson y Bedaux (Wright & Kipping, 2012, p. 60) las cuales tienen una alta influencia hasta cerca de los años 60 cuando surge el tema de estructura organizacional y estrategia como objeto central de estos servicios.

Con este breve recorrido se evidencia que en la historia de la humanidad existía el papel de asesor y de la asesoría en los asuntos públicos hasta finales del siglo XIX. Sin embargo, la consolidación de los estados nacionales, y el desarrollo de las ciencias camerales y de policía, que son los antecedentes de la administración pública, muestran el desarrollo de las bases de estos servicios que van a conocer su gran impulso a partir de la revolución industrial y en especial el auge de los métodos de la administración científica de F.W. Taylor y sus discípulos, aplicados al sector privado industrial. Con ellos es que, al parecer, se empieza el uso del término consultoría, pues corresponde al proceso de profesionalización de los servicios de asesoría.

Los términos de Asesoría y Consultoría

Para acercarse a este concepto se emplearán varios caminos. En primer lugar, se presenta la definición que otorga la Real Academia de la Lengua Española respecto de las palabras asesoría y consultoría. En el primer caso, según la RAE existen tres posibles acepciones, la primera refiere al “oficio de asesor”, en segundo lugar, se encuentra “estipendio o derechos del asesor”, y finalmente, “oficina del asesor” (Real Academia Española). Si se indaga directamente por el término asesor se encuentra “Asesor: que asesora / Dicho de un letrado: Que, por razón de oficio, debe aconsejar o ilustrar con su dictamen a un juez lego”. Como se observa, frente al concepto de asesoría no existe una definición precisa que permita caracterizar este tipo de servicios. Veamos ahora el término de consultoría.

Sobre este la RAE señala “Consultoría: Actividad del consultor” y “Despacho o local donde trabaja el consultor.” De igual forma, al revisar directamente el término consultor se encuentra “Que da su parecer, consultado sobre algún asunto”, “consultante” y “Persona experta en una materia sobre la que asesora profesionalmente.” Se observa, entonces, que no hay claridad suficiente desde el diccionario para diferenciar los conceptos, al extremo que una de las definiciones de consultor apunta a una persona que asesora profesionalmente.

Por ello se acude a otras vías para tratar de aclarar los conceptos.

La revisión de autores y tratadistas

La literatura sobre los términos de asesoría y consultoría es amplia (más para el segundo término que para el primero), aunque debe señalarse que corresponde, en buena parte, a la producida en el marco de la administración de empresas y orientada a los servicios para el sector de negocios y empresa privadas. Veamos.

Respecto del término asesoría se pueden encontrar diversas versiones. La primera referencia corresponde a Católico y Neira, donde se entiende la asesoría como: “el conjunto de instrumentos intermediarios que necesita todo administrador moderno, en cualquier campo del sector público o privado, para llevar adelante y alcanzar las metas operativas del organismo bajo su dirección” (Catolico y Neira, 2009, p. 26)

Adicionalmente, distinguen tres tipos de asesoría:

“Asesoría integral: consiste en obtener todas las soluciones o productos que ofrece una empresa de consultoría para todas las posibles necesidades de un negocio. Asesoría especializada o estratégica: Se centra en el planteamiento del negocio, incluye reestructuraciones a fondo de procesos y operaciones, y excluye la parte tecnológica, implementación de sistemas y recurso humano. Asesoría puntual: Algunas empresas, especialmente las pequeñas consultoras, prestan asesorías en temas específicos (inventarios, contabilidad, costos, etc.) que resultan pocos costosos y que solucionan problemas de corto plazo de las empresas.” (Catolico y Neira, 2009, p. 26-27)

A través del concepto de asesoría presentado anteriormente, se identifica un uso dual de los conceptos, donde se asocia a los consultores en desarrollo de la asesoría y, posteriormente, se da la connotación de asesores, por lo tanto, se evidencia un uso indiscriminado lo que impide hallar una clara diferenciación en esta primera definición.

Para complementar esta definición, se toma como referencia a Ribeiro (1998), cuyo texto es significativo en términos de la poca claridad indicada, pues su título es “Asesoramiento en dirección de empresas: la consultoría” quien indica que:

“El asesor de dirección se ocupa de los cambios y mejoras, no solo de hechos sino también de personas y sistemas, y su profesión tiene tanto de ciencia como de arte. Aunque nació dentro de la industria, el asesoramiento a la dirección ha trascendido sus fronteras originales para convertirse en una práctica aceptada en diversas instituciones sociales, desde las organizaciones no lucrativas, a las que proporcionan servicios, y al propio gobierno.” (p. 12)

Otra definición proviene de empresas que se dedican a esos servicios, entre las cuales encontramos la siguiente. “Una Asesoría o Asesor tienen la función principal de proponer y recomendar las mejores opciones posibles a sus clientes, en la materia que se haya especializado …” y a renglón seguido señala “Las funciones de un Asesor o Asesoría son principalmente seguimiento de las obligaciones, consulta y recogida de documentación e información necesaria y asesoramiento relacionado con el campo específico.” (Assessor, 2021)

Pasemos ahora al término de Consultoría. Acá encontramos muchas versiones. Comenzaremos por autores para revisar, en el siguiente apartado, las definiciones institucionales. Al respecto, valga la pena señalar, como lo hacen Kipping & Clark (2012), que todas las definiciones de consultoría son problemáticas, puesto que las fronteras de la actividad son borrosas en la medida que han venido cambiando con el tiempo. Veamos los autores:

Para Mendoza este servicio se entiende como el “… prestado por una persona o un grupo de personas, que, de manera independiente a la organización, analizan e identifican algunas situaciones relacionadas con políticas, procedimientos y/o metodologías que se tienen dentro de la empresa, que pueden ser susceptibles de mejorar mediante la recomendación de alternativas y su aplicación.” (Mendoza, 2006, p. 3)

Para Audirac (2007),

La consultoría es un proceso de ayuda que se obtiene de una relación establecida entre una persona o personas que tratan de resolver un problema o desarrollar una idea o plan, y otra u otras que intentan ayudar en estos esfuerzos. Comúnmente se le llama cliente al que necesita la ayuda y consultor al que la ofrece. (p. 89)

Más adelante este autor señala que la consultoría, entre varias modalidades, puede tomar la de consultoría interna que “se realiza por una o por varias personas dentro de la estructura de la organización y que perciben un salario”; y otra de tipo Externa, que “se realiza por una o varias personas, es independiente de la estructura de la organización que las contrata y por sus servicios perciben honorarios” (Audirac, 2007, p. 90) De igual manera, plantea que puede haber consultoría de proceso y consultoría de tarea, la primera se centra en temas de eficiencia y la segunda en resolver problemas puntuales.

Para Greiner y Metzger, citados por Ribeiro (1998), la consultoría de dirección se define como:

un servicio que se contrata y se proporciona a las organizaciones, por personas específicamente formadas profesionalmente y calificadas a tal efecto, quienes ayudan, de forma objetiva e independiente a la organización cliente, a identificar los problemas de dirección, analizarlos, recomendar soluciones y ayudar, cuando se solicita, en la ejecución de estas recomendaciones. (p. 9)

Edgar Schein es uno de los principales autores para quien la consultoría debe ser trabajada como consultoría de procesos, la cual entiende como “Un conjunto de actividades del consultor que ayuda al cliente a percibir, entender y actuar sobre los hechos del proceso que suceden en su entorno, con el fin de mejorar la situación según el deseo del propio cliente.” (Schein, 1998, p. 9) Luego expone los siguientes modelos a tener en cuenta por los consultores:

• Modelo compra de información: Es el más común, “la adquisición de información experta o de un servicio experto. El comprador, por lo general un gerente individual o algún grupo de organización, define una necesidad y concluye que la organización no tiene ni recursos ni tiempo para satisfacer esa necesidad. Entonces buscará a un consultor que le proporcione la información o el servicio.” (p. 3)

• Modelo médico-paciente: “El consultor llega a la organización para descubrir qué anda mal y en qué parte para después, como el médico, recomendar un programa de terapia o recetar una medida curativa. Este modelo pone mucho poder en las manos del consultor en la medida en que él diagnostica y receta.” (p. 5)

• Modelo procesos “Con frecuencia, los clientes/ gerentes no saben lo que está mal y necesitan ayuda especial para diagnosticar sus problemas reales. Diagnosticar y corregir los problemas.” (pág. 8)

Para Quintero,

la consultoría puede comprender una gran cantidad de servicios profesionales especializados que tienen como objetivo ilustrar a los que lo solicitan en un campo específico, sobre estrategias que permitan identificar, elaborar, planificar y evaluar proyectos a nivel de desarrollo, diseño o evaluación de factibilidad. Puede comprender además labores de investigación o la supervisión, fiscalización, diseño y operación, así como la asesoría y asistencia técnica en la elaboración de estudios económicos y financieros, entre otros. (2017)

Para Católico y Neira, la consultoría puede referir a “El proceso de analizar, estudiar y comprender el trabajo y procesos de una organización, para poder dictaminar sus fallas y aciertos sobre temas como la planeación, organización, dirección y control, a partir de los cuales, se diseña e implanta un plan de mejora para asegurar la competitividad, sustentabilidad y autogestión de las organizaciones” (Catolico y Neira, 2009, p. 23)

Finalmente, Kubr, 1997, es uno de los autores más reconocido en este tópico. Para él:

La consultoría de empresas se considera ante todo como un método para mejorar las prácticas de gestión. Este método puede ser empleado por una empresa privada independiente, una dependencia interna de consultoría (o algo análogo) en una organización privada o pública, un instituto de perfeccionamiento del personal de dirección, de productividad o de fomento de la pequeña empresa, un servicio de extensión o un particular (por ejemplo, un consultor independiente o un catedrático universitario). Incluso un gerente o director puede actuar como consultor, si proporciona asesoramiento a sus colegas o subordinados. (p. 20)

Precisamente esta última parte permite acercarse a la discusión de la idea existente de que los asesores son internos y los consultores son externos a las organizaciones. La mirada de Kubr (1997) señala que los consultores pueden ser externos o internos, con lo cual rompe esa dicotomía. En igual sentido, Wright (2009) señala que en las organizaciones se ha descuidado el papel de mandos medios y profesionales seniors ubicados fuera de las jerarquías tradicionales. A estos los denomina consultores internos y los define como administradores especialistas que asisten y ayudan a otros en identificar y resolver problemas, preparar recomendaciones y colaborar en su implementación (Wright, 2009).

Para entender en profundidad la consultoría interna es posible referenciar al economista alemán Thomas Armbrüster quien expone que la consultoría de gestión interna surgió como consultoría externa y creció considerablemente en la década de 1990, pero con un retraso en relación con el crecimiento de la consultoría externa (Ambrüster, 2010). De esta forma, no es posible equiparar los dos tipos de consultoría, por lo tanto, es posible comprender el porqué de la referencia mayoritaria en la literatura dirigida a la consultoría externa.

Newton (2010) encuentra que la diferencia más relevante entre los consultores internos y externos consiste en que los consultores internos suelen tener una mayor comprensión de la cultura de la organización y están relacionados con muchos aspectos de un negocio (actividad) mientras que a un consultor externo le llevará tiempo para aprender o comprender. Los consultores externos suelen tener una experiencia más amplia y han realizado un trabajo similar al de su participación actual en otras organizaciones, lo cual le da ventaja frente al consultor interno.

Las diferencias más específicas entre consultor interno y externo han sido planteadas en un documento que hace un análisis comparativo (tabla 1).

Tabla 1: Comparación entre el consultor externo e interno

Fuente: Elaboración propia a partir de una adaptación de la tabla I:1 (McNamara, 2006)

Estas últimas observaciones nos pasan del terreno del término consultoría al de consultor. Hay varios autores que nos señalan algunas características de ellos.

Mendoza, define al consultor como: “el profesional que, mediante la adquisición de las competencias de liderazgo intelectual, comunicación y trabajo en equipo, es capaz de identificar información pertinente, de manera que le permita analizar diversos problemas a partir de hechos concretos y situaciones para elegir, de manera responsable, entre diferentes alternativas de solución, proporcionado un consejo adecuado en un determinado momento, pero considerando la factibilidad de su implementación.” (Mendoza, 2006)

Richard Newton (2010), por su parte, expone que existe multiplicidad de consultores y, por lo tanto, para acotar el concepto. presenta las características del consultor de la siguiente forma:

1. Brindan consejos y recomendaciones a los gerentes, brindan asistencia con la implementación de las recomendaciones. (…) La consultoría consiste en brindar consejos útiles y ayudar a los gerentes a implementarlos.

2. Basan sus consejos y recomendaciones en un conjunto de habilidades y experiencia, o propiedad intelectual que tienen a su disposición.

3. Consultan. (…) los consultores entablan un diálogo con una organización y su personal, y aplican su experiencia para desarrollar recomendaciones, teniendo en cuenta las necesidades específicas y el contexto de esa organización.

4. Están involucrados con un cliente determinado de forma temporal. Ocasionalmente, pueden pasar años, aunque es difícil argumentar que alguien que ha trabajado continuamente en una organización durante años sigue trabajando como consultor.

5. Son independientes. Un consultor debe brindar asesoramiento o recomendaciones independientemente de la política interna y los intereses creados de una organización o de los gerentes que son su cliente. (Newton, 2010)

Los consultores, entonces, presentan características puntuales que pueden resumirse de la siguiente forma: Son profesionales especializados, brindan consejos y recomendaciones basados en experiencia y conocimiento, son temporales e independientes.

Finalmente, la Management Consultancy Association (MCA), por medio de Inside Career, ha señalado las competencias y atributos que debe tener un consultor, entre las que destaca:

• Pensamiento lógico y solución de problemas,

• Capacidad analítica,

• Liderazgo,

• Habilidad para trabajar bajo presión,

• Experiencia comunicativa,

• Experiencia técnica (Inside Careers - MCA. 2017, pág. 14)

Estas competencias, señalan, son las que buscan las empresas de consultoría y pueden ser objeto de formación o experiencia directa en terreno, tal como lo propone la asociación.

Las definiciones institucionales

Otra manera de acercarse a la definición de los conceptos estudiados es por medio de la revisión de las definiciones que hacen organismos públicos internacionales, organizaciones no gubernamentales e incluso instituciones universitarias públicas, como se verá en el caso colombiano.

Organizaciones del conocimiento (universidades en Colombia)

En el contexto colombiano específicamente, las universidades públicas y privadas han venido incursionando en el terreno de los trabajos de asesoría y consultoría como una forma de adelantar sus labores de extensión que complementan las de docencia e investigación, además de ser una forma de mejorar los ingresos institucionales. Se comienza por el caso de la asesoría (tabla 2).

Tabla 2: Contexto y definición del concepto de Consultoría y Asesoría en Universidades colombianas

Fuente: Elaboración propia a partir de documentos institucionales de las Universidades referidas. Diseño de la investigación.

Como se observa en el cuadro, las universidades, al tener la obligación legal de reglamentar sus actividades y por ser parte de sus procesos misionales, han intentado establecer definiciones mucho más claras acerca de lo que se entiende por asesoría y consultoría. A continuación, se amplía el ejercicio (tabla 3):

Tabla 3: Conceptos de Asesoría

Fuente: Rodríguez (2020, p. 229). Subrayado fuera de texto.

En los tres casos, en las definiciones de asesoría, se señala la transferencia de conocimientos e información, que puede asumir la forma de emisión de conceptos, y acompañamiento hacia tomadores de decisiones como la base común de aplicación de conocimientos y transferencia de tecnología. Veamos ahora las definiciones más relevantes de consultoría (tabla 4).

Tabla 4: Comparación definiciones de Consultoría

Fuente: Rodríguez (2020, p. 229) Subrayados fuera de texto.

Como se observa siendo cuatro definiciones claras, no por ello coinciden en qué se entiende por consultoría. Las acepciones van desde la emisión de conceptos (UIS) hasta procesos de investigación aplicada (ESAP) pasando por trabajos y servicios especializados (U. Nacional y U. Javeriana). Sin embargo, hay una relativa coincidencia en que son actividades en las cuales se trata de entender, definir y dar soluciones a problemas existentes, a solicitud de un tercero, que implican la aplicación de conocimientos y prácticas a situaciones específicas, recomendando soluciones apropiadas en términos científicos, técnicos y tecnológicos y que exigen alto niveles de eficiencia y celeridad.

La definición de consultoría en el caso colombiano

En la normativa colombiana es posible evidenciar dos (2) definiciones concretas: de una parte, la de la consultoría; y de otra, la del asesor. La primera es referida a una modalidad contractual, definida como:

“Son contratos de consultoría los que celebren las entidades estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión.

Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos.” (Congreso de la República de Colombia, 1993)

La segunda definición es la de asesoría, la cual se refiere al empleo del nivel asesor: “Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos de la alta dirección de la Rama Ejecutiva del orden nacional.”

Pareciera, en consecuencia, a que la consultoría es un servicio externo (pues se contrata) mientras que la asesoría se brinda por personas que cumplen funciones en un empleo, el de asesor. No obstante, como se observa en la definición del contrato de consultoría, esta señala que puede brindarse por medio de asesorías.

La Consultoría y la Investigación aplicada

Un aspecto relevante para dilucidar es la relación y/o diferencia entre la consultoría y la investigación aplicada. Para algunos, la consultoría no es investigación en el sentido literal del término, por cuanto no corresponde al interés genuino en correr las fronteras del conocimiento sino en utilizar el conocimiento existente en la identificación, análisis y solución de un problema. Para otros es claro que la consultoría es investigación, investigación aplicada.

Así,

“La consultoría es un servicio que se presta a un cliente de manera delimitada espacial y temporalmente para la generación de unos productos o resultados. La consultoría conlleva la aplicación de conocimientos y prácticas a situaciones específicas bajo unas modalidades empresariales que buscan altos niveles de eficiencia y celeridad.” (Tadlaoui, 2013)

A continuación, se muestra la comparación de características entre los trabajos de investigación y consultoría (tabla 5).

Tabla 5: Factores de diferenciación Investigación – Consultoría

Fuente: Adaptado de Manual de Consultoría en asuntos públicos (Tadlaoui, 2013. p. 44-45).

Como se observa existen diferencias, algunas más fuertes que otras, entre los trabajos de investigación y consultoría, pero ello no impide señalar que la consultoría es un tipo especial de investigación y comparte con ella varias características propias de los procesos de indagación en la realidad. Se trata de investigación científica versus investigación aplicada, diferentes apellidos, pero un nombre común.

La Asesoría y consultoría en el sector público

Para finalizar, es necesario volver la mirada al sector público. Como se ha dicho, una parte importante del desarrollo conceptual y aplicado de estas prácticas se ha hecho en las últimas décadas en el sector privado y en las escuelas de administración de negocios; sin embargo, el sector público no ha sido ajeno a estos servicios desde comienzos del siglo XX, fenómeno acentuado desde la implantación de las tendencias privatizadoras y de reducción del tamaño del Estado.

En el caso del Reino Unido, por ejemplo, desde la segunda mitad de los años 60 se dio la difusión de los servicios de consultoría en las entidades gubernamentales. En los primeros años centrándose en temas de planeación, en los años 70 en la reorganización de entidades, en los 80 en los procesos de automatización y del noventa en adelante en temas de servicios (Weiss, 2016; Saint Martin, 2010). Para este mismo país, las consultorías ascendieron a la suma de 1,5 billones de libras esterlinas, solo en el gobierno central en 2009. En los gobiernos locales la suma fue de 73 millones de libras en el periodo 2009/10 (Accountants for business. 2010).

La industria de la consultoría mueve una cifra superior a los 130 billones de dólares al año en 2018, pero sigue estando altamente concentrada en los países industrializados. La FEACO, para el caso europeo, señala que tres países, Inglaterra, Francia y Alemania, concentran – partes del ingreso por consultoría, pero señala una fuerte variación entre países (Haslam et al. 2020). Según cifras de Sturdy & O´Mahoney (2018) los ingresos por consultoría para 2015 son del orden de 124 billones de dólares, de los cuales la participación regional es del 47,6% en Norteamérica; 29,6 en Europa; 13,7 en Asía del pacífico y 4,8% en América central y Suramérica.

Según Saint Martin (2012), Estados Unidos representa cerca de la mitad de ese mercado, siendo Washington la ciudad que más concentra esos servicios. Una parte de ello se explica, en sus palabras, por el impulso debido a los textos “En busca de la excelencia” de Peters y Waterman y “La reinvención del gobierno” de Osborne y Gaebler, que inspiraron reformas en varios países. Adicionalmente, se indica que el tamaño del sector público importa en la medida que entre más grande sea, mayores son los problemas de coordinación, control y complejidad organizacional que deben ser resueltos, pero esta relación no es contundente. Por el contrario, algunas evidencias indican que en administraciones de menor tamaño se solicitan más estos servicios, pues algunos requerimientos se contratan con terceros, mientras que entidades grandes los tienen dentro de su staff.

En el caso de Colombia, para el año 2022, se identificaron, en una muestra de doce ministerios, a ocho ministerios que tuvieron entre cero y una, consultorías en el año, el Ministerio de Hacienda que tuvo tres consultorías, un ministerio que tuvo cuatro (de Vivienda, ciudad y territorio), otro que tuvo siete (Ministerio de Transporte) y el que más tuvo que fue el Ministerio de Minas y Energía con diecisiete contratos de consultoría. Por el contrario, la contratación por prestación de servicios se presenta en cientos de contratos, siendo una parte importante de ellos orientados a “asesorar” a esos mismos ministerios en una amplia variedad de temas.

Otro factor señalado en la caracterización de la consultoría en el sector público es el de apertura de los políticos frente a los consultores. En algunos casos la asesoría solo puede provenir de funcionarios del servicio civil, mientras que en otros existe una alta posibilidad de traer asesores externos al gobierno, como en el caso norteamericano. Esto se compagina con el sistema de asesoría en políticas. Mientras en E.U. ocurre lo narrado, en países de sistema parlamentario el sistema de asesoría se basa en el sistema de servicios civil y es mucho menos abierto (Saint Martin, 2012).

El trabajo de Sturdy & O´Mahoney (2018), ha intentado analizar el porqué de las grandes diferencias entre regiones en el uso de servicios de consultoría y han propuesto un modelo que contempla cinco inductores desde una doble perspectiva de oferta y demanda. En el primer caso, la oferta, señalan que los inductores son el desarrollo económico nacional, la regulación estatal a la industria, los patrones culturales e ideológicos, el desarrollo empresarial del sector consultor; y, disponibilidad de personal con la educación pertinente. Para el caso de la demanda incluyen a las fuerzas económicas, la política de compras estatales, condiciones culturales e ideológicas, desarrollo empresarial y organizacional; y, la oferta educativa en temas relacionados.

En la experiencia de los países se indica que, efectivamente, los consultores han ayudado a darle forma a los objetivos y direccionamiento institucional, han brindado ayuda en reformas organizacionales, de gobernanza y prestación de servicios; y como un recurso extra a la hora de implementar las reformas, amén de servir para justificar decisiones y presentarlas a partes interesadas. Estos son algunos de los argumentos de quienes valoran positivamente el impacto de su uso. Sin embargo, existen críticos que han señalado que han sido los transmisores y defensores de las reformas de la Nueva Gestión Pública (NPM, por su sigla en inglés), en especial la privatización; se han aprovechado de las deficiencias de sus clientes para venderles más servicios generando demandas artificiales y hasta manipuladores que se centran en la venta de productos estandarizados y de modas administrativas que poco valor agregan. Ambas posiciones cuentan con poco apoyo empírico, pero ponen en discusión el impacto real de estos servicios (Blanco et al., 2019).

En esta perspectiva, Saint Martin ha señalado que los consultores en gestión han sido actores cada vez más visibles en las reformas del sector público, llegando a ser llamados “mercenarios intelectuales” que son contratados por los decisores políticos para no utilizar a empleados poco colaboradores; o en sentido más fuerte, como “consultocracia” para mostrar la influencia de los consultores en los procesos de gestión pública y en la elaboración de políticas (Saint Martin, 2012, p. 743).

Mirado desde el ángulo de los servicios, es válido retomar los argumentos de Kubr (1997), quien especifica las siguientes categorías de consultoría en el sector público: Asesoramiento en materia de estrategias y políticas; asistencia en el diseño, realización y gestión de las actividades/programas y/o aumento de su eficiencia; asistencia en el diseño y puesta en funcionamiento de estructuras y sistemas de la organización; capacitación, perfeccionamiento del personal y asesoramiento individual; encuestas de opiniones.

Adicionalmente, el mismo autor señala que, los servicios de consultoría en el sector público “suelen centrarse en las estructuras, procedimientos y sistemas de apoyo de la organización, como la financiación, compras y administración de recursos humanos. (…) Los gerentes del sector público a menudo buscan asistencia para propiciar los procedimientos de cambio en sus organizaciones. Si el cambio guarda relación con la estructura de la organización, la manera de hacer las cosas o los sistemas de apoyo, el administrador profesional del propio proceso de cambio mantiene una postura crítica con respecto al éxito de la organización.” Kubr, 1997, pp. 465-466). De las definiciones de Kubr es posible concluir que, frente al sector público, la consultoría tiene un amplio campo de acción que va desde el aporte a la estructura organizacional hasta el aporte en la generación de valor propio de las entidades públicas y su naturaleza.

Frente al sector público, Céspedes (2017) profundiza frente a la definición aportada por Kubr (1997), concluyendo que la consultoría en el sector público debe ser “un traje a la medida de cada organización pública”. En este mismo sentido, Carles Ramió (2002) manifiesta que existe una tendencia a homogeneizar las fórmulas aplicadas en países latinoamericanos por parte de consultores hispanos y norteamericanos, lo que no responde a la especificidad del servicio de consultoría.