Economía Pública Colombiana: Treinta Años Después Del Proceso De Apertura Económica1

Aspectos teóricos e importancia del papel del Estado en la economía

Aunque el Estado como institución se encuentra desde hace más de cinco mil años en el norte de África, especialmente en Egipto, en Asia la antigua China, Mesopotamia e India y en la América precolonial, los pueblos tienen en común una población, territorio y un poder político que estableció estructuras organizativas de carácter gubernamental que les permitieron imponer normas, administrar tributos los cuales estaban orientados a financiar sus gobiernos, guerras e infraestructuras propias de sus regiones así como apoyar a sus poblaciones. Asimismo, buscaron una identidad como pueblo en medio de sus diferencias y propendieron por la defensa de su territorio y la cultura. Las actividades productivas, el saber, conocimientos y aplicaciones tecnológicas fueron un estandarte a defender y apoyar por parte de sus gobiernos como medios para alcanzar su prosperidad y el de reconocimiento como pueblo (Landreth & Colander, 2006; Dussel, 2007; Dussel, 2013).

La conquista europea en América rompe las estructuras de gobierno y las organizaciones sociales imperantes en el continente, ya que la colonización estuvo marcada por la imposición de sus instituciones no sólo económicas, políticas, educativas, culturales, religiosas sino también en las formas de gobernanza, chocando así con las que tenían los nativos. La ideología, moneda y lengua fueron impuestas sin mediar negociación, pues el vencedor impone esta tríada que garantiza su gobernanza; este referente permite conocer el origen de las instituciones que se tiene actualmente en América y, por consiguiente, Colombia (Dussel & Grosfoguel, 2014).

La literatura generada por los mercantilistas es la base o referencia para que los clásicos de la economía comenzaran a desarrollar su teoría de lo que debería ser la economía esta el papel del Estado como se concibe actualmente.

Ahora bien, los mercantilistas en su estilo, aconsejaron a los gobiernos en la toma de decisiones para alcanzar tanto prosperidad como poder en su Estado nación, de modo que propugnaban por un comercio internacional que generara beneficios sobre otros, y que fuera medido a través de una balanza comercial favorable; en este sentido, apoyaban un aumento de su producción interna con fines de exportación y un control de precios de los salarios internos que Con el fin de que se tornaran en ventajas competitivas en el exterior, al tiempo que se buscaba reducir las importaciones mediante el uso de aranceles e impuestos, y las subvención de exportaciones. Todo este paquete exportaciones; todo este paquete de recomendaciones tenían que ser tarea de aplicación del Estado.

Es por ello que se acusa a los mercantilistas de aumentar sus rentas con el apoyo del Estado, al legislar a su favor. Al respecto Keynes (1965) los defendió por optar por políticas correctas para su desarrollo económico y la claridad de éstos al advertir sobre la competencia comercial innecesaria que podía atentar contra el propio Estado, como lo advertía Gerard de Malynes en el siglo XVI.

En tanto, los fisiócratas le otorgaban un gran peso a la agricultura, aunque su importancia estriba en considerar que la competencia en los mercados era garantía para mejorar en precios y por consiguiente eran opuestos a la regulación estatal del comercio interno y externo, es por esto que popularizaron el laissez faire que estimularía el crecimiento económico y las exportaciones. Bajo estos supuestos teóricos buscaban minimizar el papel del Estado en la economía y dar protagonismo al mercado sin considerar el tamaño de cada nación.

Los clásicos de la economía propendieron por el crecimiento económico y por estudiar las fuerzas que lo determinaban, los precios y la asignación de recursos, las formas de mercado y productividad; desde el punto de vista del comercio, Smith apostaba por explotar sus ventajas absolutas y Ricardo las ventajas comparativas. La Escuela histórica alemana reconocía la influencia que ejercían los aspectos históricos, culturales, sociológicos, políticos e institucionales sobre la economía y acusaba al clasismo de hacer un análisis incompleto y parcial al desconocer estos aspectos (Landreth & Colander, 2006).

La Riqueza de las Naciones de Smith no se puede tomar aislada de la Teoría de los Sentimientos Morales, pues para que el mercado funcione y sus instituciones tomen legitimidad deben primar unos principios de respeto por el otro. Aunque este autor propenda por un mercado libre y de mínima intervención del Estado, él reconocía que todos los oferentes tanto de trabajo como de mercancías no concurrían bajo las mismas condiciones al mercado, situación que se desconoce al día de hoy por los llamados aperturistas.

Ricardo, influenciado por Smith y Malthus, centró su atención en la distribución de las rentas a través de la teoría del valor trabajo y el sistema tributario. Por su parte Malthus alcanza su renombre al preocuparse por un sistema de producción que crecía menos que la tasa de población y, por lo tanto, atentaría contra el sistema institucional, para lo cual, pedía que el incremento de la producción debería ir acompañado de medidas de control natal que permitieran armonizar y evitar, de esta manerahambrunas y pobreza.

Marx (2017) en su obra El Capital, influenciado por la teoría de valor trabajo de Ricardo y desde la filosofía de Hegel, lanza fuertes críticas convirtiéndose así, en el más duro crítico del sistema capitalista de la época hasta la actualidad, logrando engendrar su propia escuela de pensamiento al desentrañar las formas de producción, acumulación, distribución de rentas y el poder ejercido por el capitalista y las interrelaciones generadas por el sistema y sus instituciones.

Este autor, considera que existe una contradicción fundamental entre trabajo y capital cuyo origen se encuentra en la propiedad privada de los medios de producción, engendrándose una lucha de clases que sólo se resuelve con el cambio de modo de producción y de sistema, entrañando así nuevas instituciones construidas y regentadas por la clase obrera; para Marx la economía es la geología de la política. A este autor, se le considera el creador del término clásicos de la economía, usado para referirse a los autores que siguieron después de los mercantilistas y fisiócratas.

De otra parte, Mill es considerado un autor ecléctico, siendo partidario del libre mercado y de la intervención del Estado sobre los individuos, siempre que éstos puedan causar daños a los demás. A su vez, afirma que el Estado debe ubicarse fuera de las fronteras del país para garantizar beneficios a su sociedad ante amenazas de desbordamiento poblacional, en estos casos, el Estado debería financiar a sus nacionales para que amplíen su presencia en otros países, direccionando con ello los flujos migratorios. De esta manera el país colonialista podría dotarse tanto de recursos naturales como de oportunidades para invertir en el extranjero (Mills, 1978; Gómez, 2010).

El neoclasicismo, inaugurado con Marshall, continúa al rescate de las ideas clásicas mediante un enfoque matemático formalista y su teoría marginalista; no obstante, este confiaba en que las fuerzas del mercado podrían realizar una mejor asignación de recursos, mientras el papel del Estado se suscribía a garantizar el funcionamiento del mercado, sin constituir amenaza a la propiedad privada por parte de la delincuencia. Este periodo de esplendor llegó hasta el año 1929, irónicamente, año en el que Irving Fischer anunciaba la meseta de la gran prosperidad.

Con la crisis de los años treinta, se vuelve a rescatar el papel del Estado en la economía, como lo narra Keynes (1965) en su Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero publicada en 1936. Este nuevo panorama lo llevó a repasar algunas lecciones de los mercantilistas, asimismo, a centrar su análisis en la función del dinero, la tasa de interés, el empleo, la demanda agregada y el rol que debía desempeñar el Estado en este proceso.

El reconocer que la demanda agregada sólo se podía activar con el concurso del gobierno, hizo necesario el aumento de la oferta monetaria, garantizando con ello una menor tasa de interés, estimulando así el crédito y la inversión privada; de tal manera que, el gobierno se convirtió en el gran inversor e impulsor de los sectores más dinámicos del empleo, tales como obras públicas e infraestructuras.

La intervención de Estado después de la crisis del treinta y con el Plan Marshall o de reconstrucción después de la segunda guerra mundial, cumplía un objetivo mayor que el económico, tenía según Hobsbawm (1999) que “propender por unos objetivos políticos — modernización de economías atrasadas o en declive, pleno empleo, contención del comunismo” (p. 275), entendidas todas como prioridades absolutas que justifican la intervención estatal más decisiva.

Las crisis económicas surgidas en estos períodos generaron altas tensiones sociales y políticas de modo que en palabras de Harvey (1989). “La desigualdad resultante ha provocado graves tensiones sociales y fuertes movimientos sociales entre los marginados: estos movimientos se complican por el hecho de que la raza, el género y el origen étnico pueden determinar quién obtiene trabajos privilegiados y quién no” (p. 161).

En consecuencia, los gobiernos se vieron forzados, a entrar en negociación con las organizaciones obreras y organizaciones sociales para conjurar el gran desafío que se planteaba y que propugnaba por un cambio de modelo político, económico y social.

Tanto la teoría Austríaca desde Menger, Hayek, Mises y sus seguidores como la monetarista en cabeza de Friedman y el filósofo PoppeR -todos ellos ligados a la sociedad de Mont Pelerin-, defienden el Estado mínimo; en este sentido, se debía desmontar toda inversión y administración directa por parte del Estado y disminuir la prestación de servicios sociales por parte del mismo, conllevando con ello a la venta de gran cantidad de sus activos al sector privado y dejando a éste, principalmente la función de administrar justicia y ser garante de la propiedad privada.

Hayek y sus compañeros argumentaban que el nuevo “igualitarismo” que era promovido por el Estado de Bienestar, en el que se destruía la libertad de los ciudadanos y la vitalidad de la competencia de la cual, dependía la prosperidad de todos. Para la Escuela Austríaca, la libertad se logra a través de la propiedad privada y la competencia.

La consolidación de los monopolios privados, la corporatocracia y la mundialización de la economía hacen desigual la participación de los ciudadanos bajo las reglas de este tipo de mercado y gobierno capitalista, debido a que el poder económico de estas instituciones ejerce condicionamientos hasta sobre los Estados nacionales, imponiendo de esta manera sus propias reglas que se guían dentro de una gobernanza global, enmarcadas en tratados, acuerdos y legislaciones.

Lo que viene sucediendo bajo estas reglas de imposición y desigualdad ha merecido serias observaciones entre las que se destaca, que el mercado no es el mejor mecanismo de asignación de recursos ni de distribución de los excedentes a toda la sociedad. Es por esto que se hace un llamado a que el Estado ejerza un papel protagónico en favor de cerrar brechas a la desigualdad en la sociedad e incluso ejercer control sobre sectores estratégicos para sus economías y su geopolítica. Todas estas recomendaciones vienen siendo señaladas actualmente por Neokeynesianos como Krugman y Stiglitz, aunque la lista de simpatizantes de estas teorías es larga. Esto además de las posiciones de tinte marxista que ven al capitalismo como la causa de la tragedia.

Empresa pública y monopolios estatales

Las formas en que el Estado intervenía en la economía a comienzos del siglo XX en Europa iban desde el fomento a las actividades productivas, protección de la industria con impuestos y barreras arancelarias al comercio exterior, hasta la creación de empresas estatales. de empresas estatales. En consecuencia. las primeras empresas creadas fueron establecimientos públicos, establecimientos públicos, gastos de bienestar para salud, educación y atención a las personas mayores y niños, así como hospitales, escuelas y universidades.

En Estados Unidos, la intervención del Estado se realizó con el aumento del gasto público para producir los insumos de la guerra: aviones, tanques, armamento, vestuario de guerra, entre otros; dichas políticas junto con la visión del Estado empresario convirtió a esta economía en la más grande del planeta del siglo XX .

Las tesis del Estado empresario terminaron no sólo nacionalizando empresas de carácter es-tratégico para las naciones como las telecomunicaciones y el petróleo, sino también que el Estado asumió la producción de empresas industriales como las de hierro, acero, construcción entre otras. El Estado era el dueño de estas con el propósito de aumentar el desarrollo económico y mejorar sus ingresos públicos.

En Latinoamérica, el Estado fue claramente intervencionista entre 1929 y 1980, los gobiernos redujeron los impuestos y aumentaron los gastos públicos, permitiendo déficits fiscales; de igual manera asumiendo un claro modelo de desarrollo endógeno guiado desde los años cincuenta por la teoría Cepalina de la Dependencia con influencia de Prebisch y Singer que abogaban por un proceso de industrialización y de sustitución de importaciones apoyados en los conceptos de diferencias en productividad y de competitividad entre los paises de mayor y menor desarrollo económico (Bielschowsky, 1998).

En este sentido, el Estado creó empresas de fomento social e industrial y en casi todos los países se nacionalizó la producción de los recursos no renovables y de bienes primarios: En Chile el cobre, en Bolivia la plata, en Venezuela, Colombia y México el Petróleo era estatal mayoritariamente. Asimismo se estableció una banca de fomento para los sectores de pequeños y medianos agricultores, mineros, industriales y de comercio con créditos subsidiados como lo señalan Ocampo et al. (2018).

El Estado interventor, en la mayoría de los países del mundo, formó parte de las constituciones políticas de cada nación, soportado a través de leyes y reglamentaciones. La justificación de la fuerte intervención al día de hoy se debe a varias razones, según Rodríguez (2013) citando a Stiglitz (1986 y 2010): “Los mercados con información imperfecta y los mercados imperfectos no están sujetos a la eficiencia de Pareto” (Greenwalds & Stiglits, 1986, p. 230); En el mismo sentido, se tiene que la idea de que los individuos actúan racionalmente para maximizar sus ganancias, tampoco es eficiente en el sentido de Pareto ya que éstos pueden comportarse pueden comportarse irracionalmente debido a información incompleta y diversos motivos personales. Incluso abre la puerta para que el estado asuma un rol económico libre en el campo distributivo, afirmando que los mercados pueden producir resultados eficientes, pero no garantiza que sean socialmente justos, por lo que dice que las regulaciones pueden ser usadas para lograr objetivos distributivos y herramientas importantes (pp. 13-14).

El interés privado no necesariamente lleva al uso de recursos de manera eficiente y distribución equitativa para la sociedad, ya que los monopolios privados, información asimétrica, externalidades y el manejo inadecuado de los bienes públicos, así como el concepto de propiedad privada parecen actuar como elementos que pueden atentar contra la inclusión social.

También es importante señalar que, se necesitan instituciones que derroten el extractivismo económico, flagelo que se debe al poder concentrado en pocas manos y a cargo de una reducida élite mínimamente interesada en generar derechos a las personas, mejorar la calidad de vida e impulsar progreso económico y bienestar, como lo señalan Acemoglu & Robinson (2012).

Las instituciones transparentes con el concurso de espacios amplios de participación ciudadana donde concurran el mérito, el respeto mutuo y principios éticos, son en alguna medida garantía de tener sociedades e instituciones sanas para luchar contra la corrupción e iniquidad que permitan no sólo alcanzar altos estándares de prosperidad sino también un desarrollo sostenible.

Funciones económicas del Estado

El anterior recorrido por las teorías económicas del Estado, en una u otra escuela, se ha puesto de manifiesto que el Estado juega un papel importante en la economía; en este sentido se pueden señalar tres funciones desde la política fiscal, que le competen al Estado en el mundo de economías de mercado.

La primera función es la de estabilización de los mercados, en la que el Estado con el manejo de los ingresos y gastos públicos debe contribuir para corregir el ciclo de los negocios; esto es, se acepta que las economías de mercado generan unas veces expansión, acompañada de fenómenos inflacionarios y otras veces de depresión, en los que se presenta el desempleo. Ambos fenómenos resultan perjudiciales para el funcionamiento de los mercados y el propio bienestar social; ante tal situación, la mejor política pública será entonces la expansión del gasto en épocas de depresión. Esto a pesar del aumento de los impuestos en el período de expansión, lo que sugiere es finalmente la estabilización de los mercados y equilibrio fiscal para tal situación.

La segunda función es la redistributiva al aceptar que las economías de mercado generan distorsiones y que no se cumplen los principios de la competencia perfecta, en el sentido estricto que, aún en las economías modernas existen monopolios, hay altos costos de información y existe la posibilidad de que no todos los agentes económicos partan de las mismas condiciones o tengan los mismos recursos para actuar en los mercados; por lo cual, el Estado debe velar por una óptima distribución del ingreso nacional, evitando así la concentración de ingresos e inequidad y finalmente la pobreza.

Las políticas clave para evitar la concentración del ingreso no son más que cobrar impuestos directos a las personas por sus ingresos, así como realizar gastos sociales que ayuden a los pobres a mejorar sus indicadores de bienestar.

La tercera función es de tipo fiscal y no es otra cosa que tener presente la eficiencia y eficacia a la hora del cobro de los impuestos y de la realización de los gastos.

Paralelamente, el Estado en las economías de mercado dentro de su rol como regulador, asume el diseño e implementación de las políticas económicas monetaria y cambiaria; dada la importancia que tiene la moneda en la economía, se delega en los bancos centrales la responsabilidad no sólo de emitir dinero, sino también la de ayudar a controlar el poder adquisitivo, evitando la inflación. En este sentido, se debe tener en cuenta la interrelación entre política fiscal y monetaria, la sostenibilidad de la deuda pública y su contribución en el manejo macroeconómico (Lozano et al., 2019).

Además, es necesario que todo el quehacer de lo público se realice de manera transparente y promoviendo el bien común, por lo tanto, se debe combatir toda forma de fraude y corrupción mediante la aplicación de políticas en las funciones de la economía de Estado. En ocasiones, la acción de partidos políticos, servidores públicos de alto nivel y entidades públicas, actúan en favor de intereses privados y empresarios que buscan desviar recursos públicos, generando complejas redes de macrocorrupción y cooptación institucional; estas acciones conllevan al desprestigio de las instituciones públicas y su organización (Garay, 2018), derivando en problemas de pobreza y desinstitucionalización.

Es importante señalar que, el Estado juega un rol importante como accionista o gestor de empresas estratégicas para dirigir políticas encaminadas a generar mayor impacto social, económico, científico y de dominio en términos de su propia seguridad nacional. Aunque la empresa privada tenga responsabilidad social, su compromiso e impacto no es muy claro en esta materia, como si lo puede conseguir el Estado a través de sus empresas y esto es una garantía probada (Sanclemente-Arciniegas, 2019).

Entidades creadas en el período de alta intervención de Estado y de Sustitución de Importaciones

La necesidad de fortalecer la presencia de Estado en la economía para impulsar el crecimiento y desarrollo obligó la creación de varias empresas para lograr este fin, aunque después de la apertura económica la mayoría desaparecieron.

Las comunicaciones, el transporte, el crédito de fomento, el aseguramiento y continuidad de actividades económicas, búsqueda de bienestar y la inserción al comercio internacional exigía la creación de entidades e instituciones que armonizaran con este desafío de Colombia como nación, inicialmente es de reconocer que estás tuvieron entre otras la intromisión extranjera. Cabe citar la de Inglaterra que buscó conectar en materia de transporte férreo a América para sus beneficios de carácter comercial, posteriormente la misión Kemerer entre 1919 y 1931 por recomendación de EEUU para Latinoamérica que exigía condiciones para acer-

camientos políticos y comerciales, y entre ellos se necesitaba la organización de instituciones públicas que se encargaran de la política monetaria, cambiaria, fiscal y de fomento, lo cual, originó la creación y modernización de Bancos centrales y de fomento e igualmente la creación de instituciones de hacienda pública que garantizaran confianza crediticia.

Con la creación de la ONU después de la segunda guerra mundial, se fomentó la creación de una serie de instituciones ligadas al crédito y a políticas económicas y sociales que tienen impacto sobre los países miembros de esta organización, que incluye normas, acuerdos e implementación de políticas, lo cual, exigió la creación de nuevas instituciones y organismos. Aquí se tiene la banca multilateral como el FMI y Banco Mundial entre otros que se encargan de direccionar la política monetaria, cambiaria y fiscal, la cual, es seguida por varios países en conexión con los Bancos Centrales y los Ministerios de Hacienda de los mismos.

Con la creación de la teoría cepalina y su fomento a la industrialización interna, los países de Latinoamérica se encaminaron hacia políticas de alta intervención de Estado, lo cual, dio como resultado la creación de empresas del Estado que buscaban el fomento de las actividades económicas y el desarrollo social, este auge duró hasta inicios de los 80 del siglo pasado cuando aparece el neoliberalismo que cambia la política seguida en los años anteriores.

Como resultado de la alta intervención estatal aparecieron empresas responsables de la creación de infraestructuras, industrialización y de fomento, cabe citar entre otras la Caja Agraria que fue la responsable de la expansión de la frontera agrícola, ganadera y en Colombia; estas actividades generaron crecimiento del PIB, así de esta manera la generación de múltiples puestos de trabajo y el aumento del recaudo tributario como producto del desempeño económico. A continuación, se muestran algunas empresas públicas del alto desempeño e impacto para la vida económica del país (Tabla 1).

Tabla 1: Instituciones públicas de Colombia durante el periodo de alta participación estatal.

El proceso de apertura y política económica en Colombia

Cabe recordar que la primera ola de privatizaciones se da en América Latina a comienzos de los años setenta, profundizándose en los ochenta con las tesis políticas neoliberales presentadas en Estados Unidos y Gran Bretaña con los mandatarios de ese momento, Ronald Reagan, y Margaret Thatcher, respectivamente, quienes abogaron por la reducción del Estado en la economía. En los últimos años, el desarrollo del mercado de capitales a nivel mundial se caracteriza porque los países no sólo han jugado con la emisión de deuda pública en los mercados internacionales, sino que fundamentalmente han puesto a sus empresas a cotizar en las bolsas de valores, con la idea de aumentar su financiamiento y participar en la rentabilidad financiera de los mercados de capitales.

La apertura económica en Colombia obedece a estrategias de globalización impulsadas desde las potentes corporaciones financieras, mineras, tecnológicas y comercializadoras de las grandes potencias económicas especialmente de EEUU, Canadá y Europa, y a nivel interno por empresarios, consultores y la academia. La globalización mueve capital y bienes a través de las fronteras, al igual que la tecnología (Stiglitz, 2002, p. 45).

Este proceso de internacionalización implicó una desregulación, de modo que se necesitó un frente académico y de aporte de entidades que pudieran hacer un trabajo de confianza. Como lo anota Dezalay y Garth: Los monetaristas “liderados por Arnold Harberger de la Universidad de Chicago, sacaron provecho de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, Usaid y de fundaciones filantrópicas para invertir en potenciales instituciones afines” (Dezalay & Garth, (2002, p. 81).

Otro frente de apoyo fue la prensa, con parte de los recursos obtenidos, igualmente se pagó en los medios de comunicación y los centros educativos que sirvieron para adelantar la campaña de desprestigio en contra del modelo intervencionista y el movimiento sindical. Según Dezalay y Garth (2002): “los medios también están en el corazón de la alianza Chicago-Citibank. Las contribuciones económicas de los bancos movilizan recursos considerables para el monetarismo, incluidos unos 50 periodistas económicos en simbiosis con el Departamento de Investigación Económica de Chicago” (p. 136).

De la realización de los eventos académicos, se encargó fundamentalmente la Fundación Heritage en apoyo con otras instituciones de modo que “Los empresarios de la política conservadora de la Fundación Heritage fueron puestos a disposición de la prensa para que se organizaran debates ideológicos en los medios” (De-

zalay & Garth, 2002, p. 133).

Como se observa en este preámbulo, en el proceso de globalización y apertura económica concursaron diferentes fuerzas a nivel mundial y también al nivel interno de los países como se muestra en el Gráfico 1.

Gráfico 1: Factores influyentes en la apertura económica colombiana.

Fuente: elaboración propia (2022) a partir de Cámara de Comercio de Bogotá (1994)

Para Colombia hubo una serie de recomendaciones por parte del Banco Mundial, en conjunto con el Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo y el Departamento del Tesoro de los EEUU, en relación al proceso de apertura económica como se muestra en el Recuadro 1 e igualmente las reglas impuestas desde el llamado Consenso de Washington.

Recuadro 1: Recomendaciones del Banco Mundial para la apertura económica

Colombia, al igual que la mayoría de los países de Latinoamérica, comenzó a realizar a finales de los años ochenta, reformas dirigidas al crecimiento hacia afuera conocidas como apertura económica que, pretendía la internacionalización y echaba por tierra el viejo modelo endógeno de sustitución de importaciones.

Dentro de este contexto aparecieron las tesis políticas del neoliberalismo consistentes en disminuir el tamaño del Estado de la economía, asignándole a este ente casi que exclusivamente las funciones regulatorias del mercado, a través del manejo de las políticas fiscales, monetarias y cambiarias . La constitución política de 1991 fue un soporte para recoger e institucionalizar la internacionalización de la economía y su regulación.

El proceso de apertura económica que tiene como fundamento abrir la economía al comercio exterior, para aumentar y diversificar las exportaciones colombianas, no sólo implicó acatar las tesis del modelo neoliberal del libre comercio internacional, sino también de políticas monetarias y cambiarias tendientes a estabilizar la economía para aumentar la competitividad local, la firma de los tratados de libre comercio con las preferencias al capital, incluida la inversión extranjera directa. Este proceso exigió la disminución de tasas arancelarias e impuestos tanto a las importaciones como a las exportaciones.

En materia cambiaria, el país pasó de los tipos de cambio fijos proteccionistas impuestos por el Emisor, a tipos de cambio flexibles, donde la cotización del dólar es determinada por el mercado, de tal modo que garantizara la entrada de capitales; sin embargo, en 1994 el Emisor puso en funcionamiento la banda cambiaria que no era otra cosa que un sistema mixto de flotación dirigido por el mercado y unas cuotas límites superior e inferior, en las que el banco interviene vendiendo y comprando dólares respectivamente. La banda funcionó hasta noviembre de 1999 cuando fue sustituida por un sistema de cambio flexible.

Y es que la política económica de apertura también requirió de reformas estructurales en el mercado laboral y en los sistemas de seguridad social. En 1990, durante el gobierno del expresidente César Gaviria se dictó la Ley 50 que dispuso el establecimiento de normas para la liberación del mercado laboral y en 1993 se profirió la ley de seguridad social que permitía la creación de los fondos privados. Estas reformas fueron complementadas con el decreto 789 de 2002 en la administración del expresidente Álvaro Uribe que llevó a modificaciones en el régimen pensional público, elevando tanto las semanas de cotización como los años y disminuyendo prestaciones como la mesada 14.

No obstante, en la justificación de estas reformas se acotaba la difícil situación presente y futura del sistema de protección social. La verdad es que sus aplicaciones hacen parte de las recomendaciones de los organismos internacionales que terminan por no ser otra cosa que imposiciones para mejorar el estado de las finanzas públicas, bajo la premisa y objetivo de realizar una política fiscal sana y equilibrada que finalmente desmejoró el papel del Estado como garante del desarrollo social.

Efectos de la apertura comercial sobre la economía pública

Uno de los mayores afectados con el desarrollo de la apertura ha sido, sin lugar a dudas, el Estado y por ende sus finanzas públicas; entre 1991 y 2021 el Estado vendió cerca de US $10.000 millones en activos públicos, en tanto que el ingreso público al comercio exterior como proporción de los ingresos totales registrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) sufrió una reducción aproximada del 6%, supliendo este cambio en la participación con los ingresos tributarios a la actividad interna. Como se observa en el gráfico 2, esto significa que fue la actividad interna la llamada a pagar la pérdida de los ingresos fiscales ante la nueva dinámica de la actividad externa como producto de las reformas tributarias para implementar la llamada apertura económica.

Gráfico 2: IVA y Arancel como proporción al total de impuestos a la actividad externa en Colombia 1970-2021.

Fuente: elaboración propia (2022) a partir de DIAN (2021)

Los ingresos tributarios por la actividad externa (IVA y aranceles) sufrieron una recomposición: aunque se veía un descenso de la participación del arancel a partir de 1970, fue sólo hasta el año de 1992 que éste se colocó por debajo del IVA, del año 1991 y 2021 pasó el arancel de 60.3% a 14.2% como proporción del total de los ingresos a la actividad externa, siendo compensados con la participación del IVA, como se observa en el gráfico 3.

Gráfico 3.IVA: y Arancel como proporción al total de impuestos a la actividad externa en Colombia 1970-2021.

Fuente: elaboración propia (2022) a partir de DIAN (2021)

El aporte de la renta y complementarios, como participación de los ingresos totales registrados por la DIAN entre 1991 y 2021, disminuyó en 6.2% mientras que, el IVA

interno subió en 4.2% y el IVA a la actividad externa en 6.8%. Esto demuestra que el IVA en este período fue el dinamizador de los ingresos tributarios del gobierno, como se muestra en el gráfico. El IVA al ser un impuesto al consumo afectó en mayor medida a los hogares en comparación con las empresas; Por lo tanto, se evidencia que la apertura no sólo afectó el ingreso tributario para el erario público sino también a los hogares.

El aporte de la renta y complementarios, como participación de los ingresos totales registrados por la DIAN entre 1991 y 2021, disminuyó en 6.2% mientras que, el IVA interno subió en 4.2% y el IVA a la actividad externa en 6.8% (Gráfico 4).

Gráfico 4: Renta y complementarios, IVA actividad interna y externa como proporción del total de ingresos, 1970-2021.

Fuente: elaboración propia (2022) a partir de DIAN (2021)

La apertura económica del 91 disminuyó el tamaño del Estado en la economía, especialmente el del Sector Público Consolidado No Financiero (SPCNF); por lo que, el gobierno central para compensar la caída de los ingresos por concepto de la actividad externa y el de renta y complementarios, recurrió en este periodo a realizar 16 reformas tributarias que gravitaron a aumentar los ingresos vía impuestos indirectos, especialmente el IVA.

En cuanto a los gastos, el GCN vio incrementar las transferencias que sin lugar a dudas respondieron al mandato del Estado Social de Derecho con el que quedó investida la Constitución Política Nacional (1991), luego se consolidó la deuda pública como el segundo pago y finalmente, la reducción brusca de la inversión demuestra que el Estado se alejó del fomento económico. Los gastos por sectores con mayores aumentos del PIB fueron el gasto social por las demandas de derechos de la constitución política y el gasto militar debido al recrudecimiento de la violencia armada de los grupos al margen de la ley.

Es de resaltar, que la apertura económica deterioró la demanda agregada y precipitó, en los últimos veinte años, tasas de crecimiento del PIB inferiores a los promedios en América Latina, con el agravante que la agricultura y la industria bajaron entre 10 puntos porcentuales su participación en el producto agregado.

La entrada de capitales que se presentó en la mayor parte del proceso de apertura como producto de las inversiones extranjeras, especialmente en el sector de hidrocarburos y actividades mineras, esto llevó a la revaluación de la moneda, consecuentemente un aumento de las importaciones y disminución de las exportaciones. Estas últimas, sólo entre 2010 y 2019 estaban explicadas por las ventas tradicionales, lo que hace pensar que los objetivos de promover y diversificar la economía nacional no se cumplieron.

Dentro del proceso de la apertura económica, se observa una recomposición en la participación de los sectores dentro del PIB del período 19902019 (ver Tabla 2), los grandes perdedores fueron la agricultura, la industria manufacturera y el comercio, que en promedio presentan los siguientes resultados: 13.8%, 7.9 %, y 2% respectivamente, en cambio los ganadores son la minería, finanzas, construcción, transporte y comunicaciones, servicios del gobierno con los siguientes valores: 3%, 5.6%, 5.1%, 2.1% y 14.7% respectivamente.

Tabla 2: Participación sectorial PIB 1950-2019.

El segundo efecto de la entrada en vigencia del TLC, se da sobre la balanza de pagos; si en las entradas de inversiones desde los Estados Unidos han sido importantes, las mismas apenas compensaron el déficit comercial de bienes que se tiene con esa nación, únicamente entre 2014 y 2016, en tanto que el déficit comercial sumó US $7.000 millones, el balance de inversiones alcanzó US $6.000 millones, esto quiere decir que en los últimos tres años se ha tenido que financiar el balance por la vía de la utilización de las reservas internacionales.

Con la entrada en vigor del TLC, se estima que las importaciones desde los Estados Unidos no sólo afectaron el ritmo de crecimiento del PIB colombiano, sino también las cifras de producción y empleo industrial. Teniendo en cuenta que, las mayores compras han desplazado producción de algunas actividades nacionales, en sectores agrícolas y de manufactura, como se advirtió, ante la competencia importadora, algunos productores locales han preferido volverse importadores, ccausando el cierre de unidades productivas y disminución del empleo.

En el gráfico 5, se muestra que la balanza comercial colombiana es deficitaria de manera consecutiva en sus últimos ocho años, es decir, de 2014 a 2021, sufriendo un déficit comercial acumulado de 82.056 millones de dólares FOB. Este hecho viene poniendo en aprietos al país, sin que las autoridades competentes presten la atención debida a este hecho tan delicado para la estabilidad de esta variable macroeconómica.

Gráfico 5: Balanza comercial colombiana 1980-2021 (millones de dólares FOB

Fuente: elaboración propia (2022) a partir de DANE y Banco de la República (2021)

De ahí que, la apertura económica y el comportamiento de los precios de la economía, IPC, Tasas de Interés, y Tasa de Cambio, favorecieron al sector, a los negocios financieros y en cambio perjudicaron al sector real de la economía, especialmente a las actividades de bienes transables: agricultura, industria manufacturera y construcción, contradiciendo los propios objetivos de la apertura económica. Se mostró en el ítem anterior que las exportaciones colombianas no solo han crecido menos que las importaciones,Adicionalmente, se encontró que las compras del exterior (importaciones) vienen creciendo drásticamente en los sectores de consumo, acabando con el logro industrial del modelo de sustitución de importaciones.

Desde que se adoptó el modelo de apertura económica, en la década de los 90, Colombia está asistiendo a una verdadera desindustrialización; puesto que, está produciendo bienes de los sectores de servicios mientras que está reduciendo dramáticamente la participación de la actividad agrícola e industrial en el PIB.

Las importaciones, especialmente las provenientes de los Estados Unidos, han contribuido en estos resultados, toda vez que las mismas, incentivadas por la reducción de aranceles y la propia apreciación del peso están desplazando las unidades productivas locales.

Con la entrada en vigor del TLC Colombia EEUU, el país sufre un deterioro sistémico de los términos de intercambio, en el que las ventas colombianas de bienes primarios sin mucho valor agregado, en contra de las compras de productos manufactureros, de mayor valor agregado, produjeron una contracción del índice reduciéndolo de 178 puntos porcentuales en 2011 a 124 puntos porcentuales en 2016.

A consecuencia de ello, Colombia ha tenido que exportar más volúmenes de mercancía a los Estados Unidos que compensen la caída de precios que tienen sus ventas de productos primarios. En tanto que ha tenido que pagar más por los productos manufacturados importados desde ese país.

Vale la pena recordar que, el TLC entre EEUU y Colombia arrojó un déficit comercial entre los años 2014-2018 que ascienden a la suma de 7908 millones de dólares según los cálculos de Beltrán y Gómez (2019).

Finalmente, para Colombia, con la pandemia del Covid-19 la situación derivó en aumento del déficit comercial, déficit fiscal, la inflación y la deuda pública. Estos indicadores señalan la afectación que ha tenido el país, dada la fuerte dependencia de Colombia tanto de materias primas como de insumos de origen internacional para su crecimiento y desarrollo económico. Además, la desventaja competitiva como resultado de la inflación, tratados comerciales y la deuda pública del país juegan un rol fundamental en la desmejora de las condiciones de vida de la población (CEPAL, 2022; FEDEA 2022); por otro lado, sabiendo que Colombia es uno de los países más desiguales del mundo, las condiciones actuales van a favorecer la ampliación de estas brechas (Galvis-Aponte et al., 2022), las cuales no han sido cerradas mediante las políticas de Estado implementadas. Todo lo anterior hace pensar que el gobierno tiene que tomar medidas de urgencia y de protagonismo para sortear la crisis.

Conclusiones

Mediante la realización de este trabajo se pudo evidenciar que:

Entre los años 1990-2021 se presentaron ventas de activos públicos por más de diez mil millones de dólares, en los sectores energéticos, telecomunicaciones, salud, financieros y de servicios públicos que cumplen un papel estratégico para el país.

El ingreso público del comercio exterior como proporción de los ingresos totales sufrió una reducción del 6%, compensando este cambio de participación con los ingresos tributarios a la actividad interna de consumo, especialmente el IVA y ampliando la base tributaria de este impuesto indirecto.

El aporte de la renta y complementarios como participación de los ingresos totales registrados por la DIAN de 1991 y 2021 tuvo un decremento de 6.2%, mientras el IVA interno como participación de los ingresos totales registrados tuvo un incremento en 4.2% y el IVA a la actividad externa como participación de los ingresos totales experimentó un crecimiento del 6.8%. Esto demostró que el IVA en este período fue el dinamizador de los ingresos tributarios del gobierno y de paso castigando al consumo final de los hogares.

Con la apertura económica, se observa una recomposición en la participación de los sectores dentro del PIB de 1990-2019, los grandes perdedores fueron la agricultura, la industria y el comercio, que en promedio se redujeron: 13.8%, 7.9%, y 2% respectivamente. En cambio los ganadores son la minería, finanzas, construcción, transporte y comunicaciones, servicios del gobierno con los siguientes valores de ganancia porcentual: 3%, 5.6%, 5.1%, 2.1% y 14.7% respectivamente.

Se pudo evidenciar que el déficit comercial producto de la entrada en vigencia del tratado de libre comercio entre Colombia y Estados Unidos (7908 millones de dólares entre 2014 y 2019) ha contribuido a la eliminación definitiva de los aportes positivos brindados durante el modelo de sustitución de importaciones y profundizado en el deterioro de los términos de intercambio.

La apertura económica no logró los resultados prometidos, se tiene que la balanza comercial colombiana es deficitaria de manera consecutiva en sus últimos ocho años, es decir, de 2014 a 2021, se presenta un déficit comercial acumulado de 82.056 millones de dólares FOB, este hecho genera preocupación por las implicaciones que tiene para la salud económica del país. Unido a lo anterior, la situación para Colombia viene agravándose de manera vertiginosa como producto de la pandemia del Covid-19 y por el reciente conflicto entre Rusia y Ucrania, los indicadores de desempleo, inflación y deuda consolidada pública han aumentado de manera acelerada; esto obliga a repensar algunos cambios urgentes sobre el papel del Estado colombiano, en dónde este cobre protagonismo en la solución de los problemas enumerados en esta investigación.

La solución apunta a una mayor intervención del Estado y una de ellas es fortalecer y crear empresas estatales que estratégicamente sirvan de apoyo para desarrollar los sectores más afectados como son la industria y el sector agropecuario, se debe volver a una banca de fomento al estilo de la Caja Agraria Industrial y Minero, Banco Popular, fortalecer el sistema de comunicaciones e información, transporte y energético e igualmente fomentar y garantizar precios de sustentación del sector agropecuario y crear las instituciones para tal fin; esto fortalecería la seguridad alimentaria, la industrialización, el desarrollo tecnológico y científico y se fortalecería la seguridad energética y de información como de comunicaciones. Aquí es importante resaltar el papel que debe jugar la universidad pública y entes ligados a la investigación en este proceso, mediante la investigación y transferencia tecnológica