Análisis de las trampas del desarrollo de Collier y del Designing Process de Barzelay en los programas de desarrollo con enfoque territorial en Antioquia
Resumen
El artículo plantea la reflexión acerca de las trampas del desarrollo sobre la perspectiva del conflicto, la política, los recursos y la vecindad y el designing process para el departamento de Antioquia. El abordaje metodológico es cualitativo con enfoque exploratorio de los planteamientos teóricos de Paul Collier y Michael Barzelay sobre las trampas del desarrollo y el designing process, respectivamente. De esta manera, el análisis planteado por Collier y Barzelay, de manera respectiva, evalúa la capacidad que tienen los territorios en principio a escala nacional para contribuir a resolver las diferencias en materia de conflicto, la política, los recursos naturales y la vecindad, prueba para ello, que la manera en que estos elementos son contemplados redunda en el mejoramiento de las condiciones de desarrollo entre los países o los conduce a unas trampas del desarrollo, consideradas en dichas materias. Seguido de ello, Barzelay plantea la necesidad de analizar los problemas desde una óptica holística, desde la que las dificultades surten la solución.
Palabras clave
Conflicto, política, recursos naturales, vecindad, designing process..Abstract
This article raises the reflection on the traps of development on the perspective of conflict, politics, resources and the neighborhood and the designing process for the department of Antioquia. The methodological approach is qualitative with an exploratory approach to the theoretical approaches of Paul Collier and Michael Barzelay on development traps and the Designing Process, respectively. In this way, the analysis proposed by Collier and Barzelay, respectively, assesses the capacity that territories have, at first at the national level, to contribute to resolving differences in conflict, politics, natural resources, and the neighborhood. The way in which these elements are contemplated results in the improvement of the development conditions among the countries or leads them to some development traps, considered in these matters. Following this, Barzelay raises the need to analyze problems from a holistic perspective from which difficulties provide the solution.
Keywords
Conflict, politics, natural resources, neighborhood, Designing process..El problema que ha motivado la reflexión del presente escrito radica en determinar las capacidades que tiene el Departamento de Antioquia para encarar las exigencias que en materia de desarrollo con enfoque territorial han sido contemplados conforme a la priorización del posconflicto desde la perspectiva de Paul Collier y Michael Barzelay, encomendada con los criterios de asociatividad o afianzamiento de la cultura de la paz en el posconflicto, para resolver las problemáticas que sobre conflicto, política, recursos naturales y vecindad presenta el departamento, y de paso, revitalizar las instituciones encargadas de sacar adelante dichos temas.
Al departamento de Antioquia aún le cuesta entenderse como unidad territorial, en tanto su composición subregional, por cuanto al interior de esta se extienden otras formas de configuración geográfica, divisiones político-administrativas y de geopolítica, ubicando a cada subregión como elemento corpóreo de la geografía y del territorio, en los que el municipio parece estar por fuera. Es decir que, aún en los municipios de Antioquia, como en el resto del país, estos se administran desde la condición de ente por fuera de su composición territorial que repercute por encima de la planeación endógena municipal territorial.
Es por ello que ha sido complejo para los municipios entenderse en materia de los conflictos que deben atender o enfrentar, así mismo, en cuanto a la orientación política que debe guiar a cada subregión conforme a intereses conjuntos desde el mismo frente municipal y que, a la postre, por no tener una naturaleza o recíproca, entorpece las capacidades de la subregión para soportar dicho peso, que a la postre, como atributos, terminan por afectar las condiciones de vecindad. Por lo tanto, cualquier asomo de reconfiguración territorial pasa necesariamente por la revisión de los conflictos, la política, los recursos naturales y la propia vecindad.
El presente escrito está enfocado en evidenciar la manera como el departamento de Antioquia asume sus problemas de conflicto, política, recursos y vecindad con los departamentos vecinos y frente a la concepción de subregión derivada de las formas de asociatividad territorial. Frente a ello, el artículo tiene como abordaje metodológico el cualitativo con enfoque exploratorio de los planteamientos teóricos de Paul Collier y Michael Barzelay sobre las trampas del desarrollo y el designing process, respectivamente. De modo que gira en torno a los siguientes componentes: los problemas territoriales desde la perspectiva de las trampas del subdesarrollo de Collier y de la asociatividad a partir de las premisas del designing process de Michael Barzelay frente a la asociatividad regional, para superar la endogamia de la planeación municipal.
En este sentido, el designing process para el departamento de Antioquia considera los siguientes criterios: 1. La revisión sobre el conflicto, lo político, los recursos naturales y la vecindad manejada en el departamento de Antioquia; 2. La caracterización sobre las disputas limítrofes, el Contrato Plan del Darién y los programas de desarrollo con enfoque territorial en el departamento de Antioquia; y 3. Exponer qué tanto el departamento de Antioquia puede afianzarse a través del designing process. Por ser un trabajo de aplicación, se recurre a las metodologías planteadas por Paul Collier y Michael Barzelay.
En primer lugar, Paul Collier analiza los países y regiones que han enfrentado o encarado situaciones de conflicto, de política, manejo de recursos naturales y de vecindad, partiendo de la idea que por medio de estas mismas fuentes pueden plantearse opciones a los problemas fincados en dicha combinación de elementos, hacia una perspectiva institucional. Seguido de ello, Michael Barzelay destaca que la interacción entre las explicaciones económicas, jurídicas, políticas y sociales es la base para argumentar alternativas, opciones o propuestas a problemáticas reales, escenario en el que el autor denomina a dicha interacción (designing process), en las que la misma situación problemática genera los atributos para menguar la situación.
Perspectiva de las trampas del subdesarrollo Paul Collier y Michael Barzelay frente a la asociatividad regional
El planteamiento teórico que abriga al análisis considerado en tanto las trampas del subdesarrollo de Collier1 y la consideración de problemas o políticas públicas de Barzelay, representan el bastión que desde dicha escala sirven de guías para el caso del departamento de Antioquia, lo que implica considerar los elementos que los acercan o distancian, como los aseverados bajo los temas de conflicto, política, recursos naturales y vecindad, para poder hablar de convergencia o para este caso de interés, para el auspicio de formas de asociatividad desde el orden económico, jurídico, político y social, para que los problemas puedan superarse.
Collier argues the pligh of the “bottom billion” is that they are caught in one (or often several) of four traps: (i) conflict; (ii) mismanaged dependency on natural resources; (iii) weak governance in a small country; and (iv) economic isolation among other very poor economies, with access to big markets available only at high cost. Or as he puts it in the African context, “landlocked with bad neighbours. O`Brien (2007, p. 95). In the himself, the assumption here, as with Barzelay, is that the nature of the problem in concentrated enough on agenda-entrance that it no longer has a life of its own but in blended into a new policy process stream within assumptions about the nature of the problem to be dealt with remain relatively static. So once the agenda-setting has passed there would remain three stream come kingdom would have it, but these three would shift from “politics”, “policy” and “problem” to become (Howlett, 2013, p. 12).
Collier, por su parte, destaca cuatro esferas de análisis a la hora de evaluar de manera ex - ante las posibilidades que tienen los territorios a la hora de dar paso a la convergencia territorial. Por encima de cualquier perspectiva interna o directriz lineal o jurídica, este autor contempla la interacción que deben evaluar los territorios a partir del papel que cumplen los conflictos, la política, los recursos y la vecindad. En cada caso se considera que los territorios deben contemplar primero estos frentes antes de embarcarse a evocaciones en materia de asociatividad territorial. En palabras de Collier, “to my mind, the real challenge of development is not poverty reduction but international convergence. In a socially integrating world in which aspirations inevitably converge, massive income differences between countries will become increasingly problematic” (Collier, 2007, p. 188).
En cuanto a los conflictos expuestos en el postulado de Collier, este contiene toda la visión de la guerra desde el concepto amplio y lato. En este sentido, se analizan los distintos conflictos que han tenido los territorios que pretenden converger, el estado en que se encuentran estos o el grado de avance o superación. Bajo dicho escenario, se considera el contexto de los conflictos que padecen cada uno de los territorios o entes municipales, la manera como los atienden individual o colectivamente, en tanto la situación de un municipio o ente territorial, entorpeciendo su interacción, conduciéndolos a las trampas y no asociatividad:
The conflict trap is evidently an impediment to economic diversification: the only investments that are warranted in such a high-risk context are for natural resource extraction. In turn, large rents from natural resources feed back onto the political process. A useful and widely used quantitative measure of political rights is the policy IV index (Collier, 2007, p. 195).
La revisión de los conflictos no implica el abrebocas para la solución de estos, pero sí para su respectiva evaluación y valoración, elementos que al final terminan por orientar los intereses que hacen posible más la convergencia que la divergencia. En este caso, se trata de poner sobre la mesa de los entes territoriales los diferentes conflictos o diferencias sobre las que han estado abocados, sobre la base de una revisión diagnóstica, estratégica y propositiva, para a partir de dichos espacios afrontar las diferencias de manera conjunta. Sin embargo, se trata de que dicho conflicto no conduzca a lo que Collier ha llamado trampas del subdesarrollo.
Empirically, the behavior of neighbours is important. To reduce the econometric problem of interdependence, we introduce neighbours military spending with a lag. When both the threat and emulation variables are entered into the regression, the former is completely insignificant whereas the Latter is eliminated (Collier & Hoeffler, 2007, p. 8).
En cada escenario se refleja que los territorios pretenden resolver los conflictos por la vía del alegato, la demanda o la división política administrativa, sin comprender aún la significancia de lo que implica la preservación de los conflictos. Al evitar o evadir el conflicto, al menos uno de los territorios está conduciendo a una trampa del subdesarrollo, porque no se trata de matizar los conflictos, sino de cómo aún con ellos, se trabaja conjuntamente para que la convergencia supere la frialdad de los conflictos. “Although Collier and Gunning recognize the importance of policies, they don`t go very far in identifying what makes a policy a bad one. What is largely missing is an analysis of the institutional conditions -the laws, traditions, customs, and habitof countries and their populations” (Shaw, 2004, p. 4).
De los logros que se materialicen por la vía de los conflictos o las diferencias, puede considerarse la posibilidad para que los territorios en conflicto generen políticas conjuntas para su población, territorios, recursos naturales o interacciones de vecindad, empeñados en decisiones institucionales compartidas. En este sentido, la formulación de políticas conjuntas es el primer paso para demostrar que, a pesar de las circunstancias, es la capacidad de gestar acuerdos, pactos y requerimientos como un solo cuerpo institucional. No se trata de la creación de más instituciones o estamentos, sino de afianzar políticas conjuntas.
The results of our retesting are in part subject to the same methodological shortcoming we have identified in the Collier and Hoeffler paper, and as such, must be treated with caution. Nevertheless, we were able to demonstrate that there can be quite large variation in the possible extra effect of aid on growth during the post - conflict period depending upon the identification of the sample and slight changes in the specification of the variables (Shurke et al., 2005, p. 18).
La revisión de los temas políticos implica dar espacio para la interacción en temas de gerencia y gestión, resultados e impactos, planeación y proyectos, y claro está, programas y capacidad estratégica que tienen los territorios para identificarse sobre ellos, y de paso, contribuir a la superación de la trampa política de no acordar, proyectar o ubicar intereses comunes que requieren de dicho recorrido de gestión para llevarse a cabo. En este sentido, cabe la inquietud sobre la capacidad que tienen los entes territoriales para trabajar en material de proyección con distintos entes, a la par con las inquietudes que comparten o los distancian.
This “evidence deficit” is compounded by a tendency to look for conclusions based on the policy instruments one already has. Thus, analysts and practitioners tend to neglect the regional level of analysis because international actors have few policy tools to engage regionally (Call & Cousens, 2008, p. 19).
El avance en materia de política puede hacer que cada subregión sea permeable no solo a acondicionar la gestión pública entre los pares municipales, sino que esta sea entendida como una sola unidad o una entidad sobre la cual los intereses públicos, privados o internacionales deben recoger a la hora de aproximarse a la misma. Se busca que las subregiones logren evidenciarse en un orden estructural e institucional, que además de impregnar la realidad geográfica y territorial, puedan enfilarse las propuestas o programas que en diversos campos requieren las subregiones y cada uno de sus municipios:
Por otra parte, a intereses económicos se suelen añadir otro meramente políticos y, en efecto, en términos disuasorios resulta mucho más efectivo transformar costos económicos en costos políticos para lograr una mayor reacción del aparato administrativo. Esta matización, que bien podría considerarse como una objeción grave al análisis de maximización económica, no debiese “paralizar” dicha observación. En vez de ello, debiese servir para analizar la conducta administrativa como una actividad que recoge optimizaciones paralelas. Por un lado, económicas, por el otro político (Letelier, 2013, p. 318).
El manejo de los recursos naturales como parte de la seguidilla de temáticas a considerar por parte de las instituciones, estados o entes municipales, igualmente deben ser considerados bajo la óptica desde la subregión. No se trata de generar condiciones de accesos, cargas o impactos de manera individual o sin consenso, sino de observar la realidad territorial en la medida en que el escenario percibe diferentes movilidades provocadas por distintos actores. Es evidente que si los recursos naturales no se consideran desde una perspectiva multiterritorial, cualquier asomo intermunicipal, subregional o departamental puede considerarse intromisión.
En materia de manejo de los recursos naturales, cada una de las subregiones antioqueñas se encuentran sometidas a una exacerbada expansión del concepto metropolitano o de escenarios de ciudad-urbana o conurbación. No obstante, la mayoría de los municipios del departamento están muy alejados de la realidad metropolitana o centro-urbana, sumado a las dificultades de la vecindad departamental: “The international trade in natural resources, and its associated international transactions of prospecting and investment in exploitation, are a major component of international economics activity” (Collier & Venables, 2010, p. 19). La vecindad corresponde a la unidad de medida en la cual la interacción entre las diferentes unidades municipales complementa la territorialidad de sus pares en la subregión y delimitan las departamentales, como plantea Barzelay2:
More specifically, Barzelay considers how to translate widely disseminated ideas about the design instrumental case studies into specific guidance for this research program. It seems fitting to summarize the main points briefly here. The Barzelay article provides a narrative history of an episode where the “management system” for a government-wide program of presidential priority project (Barzelay & Thompson, 2008, p. 11).
Barzelay recoge la evidencia empírica plasmada en los diagnósticos, las experiencias, las estrategias o los programas y los enaltece en la medida en que a partir de estos pueden ser sistematizados para dar cuenta de los criterios económicos, jurídicos, políticos y sociales sobre los cuales sopesar la problemática o dificultad a tratar de manera en que está siendo instrumental pueda contribuir a la revisión de la problemática, y no que sea esta última la que guíe los componentes a considerar. Es por ello que Barzelay atiende las circunstancias en la medida en que estas pueden ser materializadas y explicadas desde distintos frentes. “Para participar de manera productiva en una discusión cosmopolita de la administración pública, un lector necesita un mapa del terreno” (Barzelay, 2003, p. 242). El designing process contempla la posibilidad de que sean los actores que construyan el diseño, proyecto o programa que rodea a la realidad tratada. Se trata precisamente de abonar conocimiento, pero también salidas a las dificultades en mención. En este escenario, se requiere de una amplia acción creativa sobre la base de entenderse como parte de un escenario, y que este último es quien recrea las mismas posibilidades de acción. Se trata de mediar, esquematizar o formular los caminos u hojas de ruta que debe tomar el problema de manera propositiva, en la medida en que puedan ser procesados o interiorizados:
A grounded rule employs mechanism-bases causal analysis to conceptualize how a stylized response to a challenge, such as planned line of managerial action, would potentially change given conditions into preferred ones. As bundles of formal expert knowledge, grounded rules are essential but not fully satisfactory because outcomes necessarily result from the interplay of mechanism and context (Barzelay, 2012, p. 6).
Barzelay plantea una hoja de ruta sobre la cual hace posible que la temática entre a ser considerada bajo el marco de un balance entre la evidencia empírica, el estudio de caso o trabajo de campo, en la medida en que esta pueda ser materializada de manera analítica. En este caso, para lo que se pretende con la fundamentación de los proyectos de desarrollo territorial de cara al posconflicto, se requiere identificar precisamente cómo desde la evidencia empírica que destaca cada ente municipal o la subregión en pleno puede plasmarse bajo la hoja de ruta que plantea Barzelay o que ostenta el designing process, razón de ser en últimas en los casos de intervención (ver tabla 1).
Fuente: Barzelay & Thompson (2001, p. 505).
Tabla 1: Funciones de un caso instrumental
FUNCIÓN
DEFINICIÓN DE CALIDAD
CÓMO EJECUTAR LA FUNCIÓN CON ALTA CALIDAD
Presentar el tema
El lector capta fácilmente el tema.
Ubicar el tema. Ubicar el tema en relación con discusiones académicas, de política o profesionales.
Justificar el tema
El lector acepta que el tema es importante, legitimo y requiere un esfuerzo adicional de investigación.
Demuestre que el tema ha alcanzado una posición establecida en el archivo científico. Demuestre un interés en el archivo científico. Demuestre un interés por el tema. Sostenga que más investigación del tipo de la que se encuentra en el artículo satisfará esa necesidad.
Presentar el caso
La experiencia estudiada así percibe como intrínsicamente interesante (y de fácil alcance) por parte de lectores que no tienen un gran interés por el tema. La experiencia estudiada se percibe intuitivamente como un estudio de caso instrumental, especialmente por parte quienes siente un gran interés por el tema. El lector confía en que el autor es un narrador hábil.
Presente una visión narrativa global de la experiencia que exponga la estructura del evento a través del análisis de los episodios. Evoque una comprensión de la trama de la historia. Cerciórese de que la visión narrativa global tiene una estructura de evento similar y se percibe como casos de estudio ya existentes sobre temas similares, con “giros” distintivos de la historia estándar de la evidencia.
Justificar el caso
El lector acepta el argumento de que la experiencia estudiada es histórica y/o analíticamente significativa.
Presente un argumento claro acerca de la significación histórica de la experiencia estudiada y/o. Presente un argumento claro respecto a la significación analítica de la experiencia en relación con el tema.
Oriéntese a un enfoque científico
El lector percibe que el autor tiene una identidad científica. El lector confía en que el autor será capaz de extraer la significación analítica de la experiencia estudiada basándose en el enfoque científico legítimo.
Después de presentar y justificar tanto el tema como la experiencia, haga una introducción directa al enfoque científico escogido. Ejemplifique de qué manera se utilizará el enfoque científico para ordenar la evidencia del caso (por ejemplo, identificando analíticamente resultados de eventos significativos) Ejemplifique cómo se utilizará el enfoque científico para explicar resultados de eventos (por ejemplo, identificando factores explicativos y procesos/mecanismos sociales que vinculan y procesos/mecanismos sociales que vinculan a esos factores con efectos tales como los resultados de evento).
De modo que el análisis planteado por Collier y Barzelay, de manera respectiva, evalúa la capacidad que tienen los territorios, en principio a escala nacional, para contribuir a resolver las diferencias en materia de conflicto, la política, los recursos naturales y la vecindad, prueba para ello, que la manera como estos elementos son contemplados redunda en el mejoramiento de las condiciones de desarrollo entre los países o los conduce a unas trampas del desarrollo, consideradas en dichas materias. Seguido de ello, Barzelay plantea la necesidad de analizar los problemas desde una óptica holística desde la que las dificultades surten la solución.
Conclusiones
Es importante caracterizar los patrones de conflicto, política, recursos naturales y vecindad que rodean al departamento de Antioquia con sus respectivas regiones, toda vez que la aglomeración de iniciativas derivadas por el Proceso de Paz y por la misma acción de los fines del Estado en cuanto a los contratos plan, los contratos paz o pactos territoriales, toda vez que no solo impulsan el interés por afianzar los fines estatales, sino el de superar dificultades en dichos patrones que han explicado no sólo la tensión entre el Estado y los Territorios desde el orden departamental, sino la tensión entre estos mismos, que no se ha podido superar por otras agendas por fuera del afianzamiento territorial por la vía de procesos.
En igual línea de interés se encuentra el propósito de sacar provecho de los patrones planteados, en la medida en que con ellos puedan resolverse dificultades que no han podido sacarse adelante precisamente porque en poco o nada se ha contribuido para que dichos temas estén en la agenda del ordenamiento, la planeación o el desarrollo de los territorios, escenario que expone más que el interés del Estado por auspiciar sus fines, la dificultad de sacar adelante los mismos cuando no sean resueltos temas básicos como las diferencias limítrofes, la pobreza en las mismas zonas, el exceso de explotación de los recursos naturales y la naturaleza misma del conflicto que hace imposible ordenar los territorios.
Finalmente, se busca tener mayor claridad sobre la interacción entre los patrones comentados frente a los derechos, condiciones jurídicas o legales a la par de poblacionales y territoriales para que efectivamente los territorios estudiados tengan espacio o posibilidad para salir adelante con dichas apuestas de cierre de brechas intra e interterritoriales. Es decir, que efectivamente dichas apuestas no solo deben contener un propósito inicial de recomponer los patrones referidos, sino que es de esperarse que estos resuelvan puntos básicos en materia de enfoques de derechos, jurídicos, poblacionales y territoriales a partir de la consumación del proceso inicial.